那城，那事，那人——青岛建置120周年(四)

    在青岛实验土地制度 制订青岛首部土地法规

    德国租借青岛后，面临的首要任务是收买中国人的土地。德国海军部很清楚，任何处置不当都会引发冲突，影响城市的未来。此时，懂得中文又熟谙中国土地关系和法律传统的人才尤为需要。

    单威廉，1859年10月2日生于德国埃森，1885年9月由德国外交部选派到中国学习汉语。学成后先后在香港、广州、烟台、上海的德国领事馆任翻译官、代理领事

    早在香港、广州和上海的多年生活中，单威廉就观察到，“土地投机”已成为香港和上海经济生活的主要部分，这些城市因土地投机浪费掉很多金钱。比如，1842到1910年间，上海地价增长了大约500-1000倍，为拓宽道路，辖区政府甚至不得不经常以极高的价格再从私人土地占有者手中买回所需土地，最后，只有投机分子和地产主从中获利，而相应的管理机构并未收益。

    青岛建设之初时，单威廉也预见到，“外来投机者将会在占领后立即以低价大量趸买优质土地，然后任意提高地价，从而损害所有移入者的利益”，于是，在抵达青岛后的半年多的时间里，在中国人张清运的帮助下，单威廉几乎踏遍租界地的每个角落。1898年9月2日，他拟定出了青岛历史上第一部土地法规——《置买田地章程》，将青岛土地制度的主要原则确立为：“使现在以及将来的殖民地开发者能以合理价格购置土地 “，“坚持不允许在租借区内出现不正当土地投机的原则”。

    单威廉设计的青岛土地制度的功能，突出表现在调控地价、抑制房地产投机行为等方面的规定。

    通过收买 政府掌控土地

    德国胶澳总督府拥有对土地收买和使用的行政垄断和广泛控制权，这是《置买田地章程》第一款之规定。基于此，“嗣后，德国总督渐次将德属所有各地亩全行向中国地主收买”。

    通过与村民订立土地出让协议，并支付定金的方式，胶澳总督府取得土地的优先购买权。此后，总督府分批次陆续购进土地。在预定的土地未被购进前，村民仍可继续使用该土地进行耕种。显然，德国殖民当局对土地的收买行为，是建立在对中国土地所有人的利益侵害和掠夺基础上的。村民被剥夺了世代赖以为生的土地，而且其补偿价格仍按章高元驻兵时购买官地的价格。

    对此，单威廉也认为，“今日中国农民间转让土地所付已约为十年前一般价格的三倍或四倍”。此补偿价格与总督府后来拍卖土地的收入相比，更是微乎其微。德国殖民当局通过买地、卖地，盈利高达数千倍。

    实施土地拍卖制度

    当单威廉奔波于各村间洽购土地时，一些商人早已按捺不住，想要尽早买地生财。于是，他们对单威廉展开舆论攻击，胶澳总督罗申达尔因此牵连被免职。然而，单威廉始终不为所动，他坚持认为，在建设规划和土地法规未出台前，不能出售土地。直到预留了街道、广场、码头、公共场所和防御工事等公共用地，并在土地法规和城市初步规划出台后，1898年10月3日，总督府才举行了第一次土地拍卖。

    在公开拍卖土地前，除要组织评估委员会进行地价评估外，政府有义务提前公告土地建设计划及各笔拍卖土地的底价。竞购者必须在正式拍卖8天前向政府申请，并须提交土地使用计划纲要及说明申购该土地的目的，出价最高者将获得土地。竞买者拍得土地后，必须从登记立案起3年内完成建筑，如果违约或私自改变土地用途，政府将收回土地或提高土地税。

    按地价征收6%的土地税

    德占时期，总督府每年对卖出的土地按地价征收6%的土地税，最初3年依据土地卖价缴纳，以后按照土地评估价缴纳。对于6%的税率规定，单威廉认为，一则可防止土地投机。由于对出卖土地还规定了其他限制，因此，投机商若将大量资金投放到土地上，必须使其资金生息6%才行；二则不影响城市建设。相较于当时银行8%的抵押利率，6%的土地税已经体现出资本的低息状况。与东亚其他城市相比较，这一税额也 “绝不过分”，香港、上海的房租税负担更加沉重。而对于教会、机关、学校、医院、台东镇劳工区等公益事业用地，则实行完全或部分免税。

    德占时期规定，若土地所有人未在规定期限完成建设或与建设计划不符，则相应提高土地税税率，逾期1年税率为9%，4年为20%，7年为15%，10年为18%，16年为24%。待建设完成之后，税率恢复至6%。这样就迫使土地所有者迅速、合理地开发利用新购得的土地，防止投机商囤积土地，促进城市建设与繁荣。

    转卖土地按差价征收增值税

    单威廉认为，若土地升值并非由土地所有者出资经营造成，而是由于市政发达、社会繁荣所致，就应收益归公。对此，青岛土地法规定，若土地转卖与他人，政府将按其所赚差价征收1/3的土地增值税，并且政府有权按其申报的土地买卖价格优先购买，这样就限制了违章交易。

    如果土地一直都没有转卖，则政府每25年都要按不超过上述比例征收一次土地增值税。这样下来，土地无论转移与否均受土地增值税的约束。

    青岛土地制度成效仿样板

    德占青岛时期，土地拍卖价格一直较为平稳，在0.5-1.2银元/平方米之间浮动，地价涨跌幅度很小，没有发生因不正当土地投机而造成的地价飞涨现象。因为地价保持了合理水平，从而达到了租金低廉、生活容易的目的，众多企业纷纷来青岛投资立业，推动了城市发展。

    土地制度、城市规划及建筑法规一起构成了青岛早期城市发展的制度框架，使青岛仅用了短短的17年时间，就从一个小渔村崛起为一座独具欧韵风情的著名城市。青岛土地制度不胫而走，成为其他国家和地区效仿的样板。

    1909年，单威廉离开青岛后，回到德国在土地改革联盟中任职。作为青岛土地法的创作者，他在联盟中享有很高的声望，并被选为理事会理事。他在德国各地到处演讲，宣传他的土地法理论。

    实际上，早在1904年，德国本土就开始效仿青岛的土地制度，并逐渐演变为联邦税，嗣后普及到中欧各国。德国还将青岛土地法应用于其非洲殖民地喀麦隆的土地改革。英国也在其殖民地北尼日利亚借鉴了青岛的土地政策。美国一些观察家和《美国经济联盟通报》也对青岛土地制度及其取得的成就予以高度评价。

    “某些细节表明，德国人建的城市青岛及其建筑条例是这个1905-1906年开发的新建筑区的样板。”1912年，孙中山访问青岛，对青岛地政制度留下了深刻印象。1922年，孙中山提出，中国沿江和沿西南铁路线的发展规划，应按照德国在青岛的范例进行。

    为使国人了解青岛土地制度，1923年，孙中山安排单威廉的《胶州行政》一书以中译本在上海出版。次年，又聘请青岛土地制度的制定者单威廉赴广州担任政府顾问，辅助孙科仿照青岛之制规划广州市的土地改革。然而，单威廉仅完成广州土地法的草案，便于1925年底因车祸去世。

    1930年3月，国民党青岛特别市党务指导委员会制定的《土地法原则》经国民党中央一七一次政治会议通过，其中参照了青岛土地制度的经验，成为民国《土地法》的立法原则和基础，从而将青岛土地制度推广至全国。

    1954年，台湾制定了一部用以平衡城市土地所有权的法律，在这部法律里，青岛土地制度中许多内容被沿用至今。

    青岛历史上的住宅建设与一位德国人的名字紧密相联，他就是德国外交部翻译官、海军参事、胶澳总督府华人事务委员单威廉（Wil－helmLudwigSchrameier威廉·路德维希·施拉迈尔），青岛第一部土地法规的制订者。

    单威廉为青岛设计的土地制度，以促进城市建设、抑制不正当投机为宗旨，所采取的土地增值税法为举世初创，地价税法为东亚首次实施，深刻影响了孙中山的执政理念，对广州、台湾乃至全国产生了深远影响，并扩散到德国、英国、美国、澳大利亚等地。

    从老房子到新房子，是青岛历史的另一条脉络，它真实地记录着一座城市的变迁。

    早在1898年德国规划这座“新城”时，曾提出把青岛建设成为亚洲“特别舒适的居住地”。然而，德租时期采取的“华洋分治”，直接导致青岛城区间的差异——欧人区别墅式住宅呈现出的别致景观，为这座城市赢得了“东方瑞士”、“小柏林”等盛誉；大鲍岛区、台东镇、台西镇劳工区无论是住宅样式，还是配套设施，极尽简单和节省，为此广受诟病。

    青岛城区天壤之异，肇源于此。

    其时，土地制度领先世界，城市建设注重规划在先，建筑法规堪称严格，三者构成青岛城市建设的基本制度框架，为城市发展提供了有力保障，并逐步形成青岛独特的住宅样式和景观。

    日本占领青岛后，移民急剧增加，工厂快速移至，对房屋需求迅速放大，日式建筑及简陋工人宿舍拔地而起，建筑质量远逊于德租时期，然面积大为增加。

    20世纪30年代为证明国人建设能力，政府延续德占时期严格的建筑法规，建成了如今“青岛最优美的地区”——八大关。在建设高档住宅区同时，也为贫苦民众建设了一批平民住所。然而，大批量贫民依然生活在用席棚、木板甚至纸盒搭盖的棚户区内。

    豪华与寒碜，其对比可谓强烈。

    新中国成立尤其是改革开放后，棚户区改造、安居工程、城中村改造、住房制度改革、保障房建设等措施接踵实施，青岛住宅建设进入快速膨胀期，“居者有其屋”的夙愿正一步步变成现实。