青岛加速城市化模式转型 大力推进镇级市建设

    2010年4月28日中央主管部门召开会议，确定在浙江、广东、山东等省的25个经济发达镇开展行政管理体制改革试点工作，包括设置镇级市的试点。温州市已经启动的进行设置镇级市的试点，将五个经济强镇撤镇建市，这对于中国建设和发展小城市具有着首先“吃螃蟹”的意义。在山东省委、省政府的领导下，青岛作为山东经济发展位处首位度的国家级中心城市，作为最早提出建设镇级市原创理论的城市，理应率先在建设镇级市上实

    20世纪90年代始，经过改革开放10余年的发展而积累起一定能量的中国城市，顺应世界城市化的发展大势，开始了以扩大城市市区面积为标志的加快推进城市化的步伐。经过近10年的努力，中国的中等以上城市几乎都实现了城市市区面积的扩张。但是中国的城市化遇到了三大矛盾：一是大城市摊大饼式的布局发展，形成了不合理的城市结构，带来难以解决的环境污染、交通堵塞、人口拥挤、就业困难等问题，逐渐出现了“大城市病”。二是一阵风式的县改市，很多是在违背城市发展规律的情况下，单纯靠行政手段完成的，城乡二元结构长期不合理的存在，严重侵害农民利益的问题不断发生，社会矛盾时有激化，影响着社会的安定，影响着城乡民生水平的提高。三是传统的小城镇建设，虽然取得一定进展，但是在这种模式下，无法消除小城镇仍然是“乡”的心理障碍。实践迫切要求确立新的城市结构模式，迫切要求以新的城市结构观，把人口、经济、财政、税收以及小城镇化达到一定规模的镇改设为市，建立一批镇级市，以使小城镇彻底城市化。可以肯定的讲，建设镇级市为“转方式、调结构”提供了非常广阔的发展空间，形成了非常科学的城市化发展模式空间布局结构，是加快推进“转方式、调结构”发展战略的重要组成部分，是从根本上破解统筹城乡改革发展难题的科学壮举，是深入进行经济管理体制和行政管理体制改革的伟大实践。

    一、建设镇级小城市是推进城市化进程的重要模式

    把握城市发展的变化趋势，需要科学认识大城市群发展逾越行政管辖区地域的问题，以及在中国建立镇级市已经成为势所必然的趋势。

    在经济全球化日益加快的形势下，城市发展必须全方位确立在世界格局中的定位，建设世界城市已经成为现代国际城市的一种潮流性的发展模式。世界城市是城市发展的高级阶段，是现代化国际城市的高端形态，产生着对世界政治、经济和文化等若干方面的巨大影响力、吸引力和亲和力。目前，中国的中心城市几乎都提出要建设现代化的国际性城市或者是大城市，有的还提出“世界城市”的概念。无论是哪一种提法，其本质都是营造城市发展的高端形态，都是占领世界经济、社会、文化发展制高点，集知识、研发、制造、金融、贸易、物流、服务、会展、旅游、企业总部和人才为一体的全方位财富高端；成为物质流、能量流、信息流、资本流、人才流既集聚又分流的国际枢纽。

    在高度城市化的时代，中心城市功能的日益加强，无论是城市还是乡村，通过人流、物流与信息流等的密集交互作用，各级中心地都受到城市化进程的强烈影响。不同的国家与地区，由于所处的城市化阶段不同，不但城乡差异的性质不同，而且其区域经济发展水平、人均收入、区域交通条件和城市竞争力等也有很大的差异，加上当今世界经济一体化，这些因素都会影响到中心地的功能特点与结构。其主要变化的标志是区域城市群圈的出现，区域城市群圈层结构越紧密，标志着地域分工与合作越协调，资源互补性越强，产业关联度越高，产业发展的梯度性越明显，区域内城市群的集聚辐射能力越强。城市群集聚辐射能力的强弱主要取决于其产业区位商的高低，取决于外向功能量、城市流强度与倾向度的大小及城市流强度结构是否优化。

    区域城市群圈决定的多城市空间组合是相对于单个城市独立存在而言的，是指多个城市在一个能够相互感应、相互联系的地理空间内，通过发达的交通通讯网络，连接成规模层次分明、功能结构合理和经济联系紧密的城市群落整体的过程。从全世界范围看，一些大的多城市组合群体的经济规模和区域功能十分巨大，既是一个地区和国家的重要经济力量，又往往具有突破国家区域疆界在全球范围内配置资源的功能和实力。

    世界级大城市群的主要功能是领导和影响世界的金融中心、管理中心、流通中心。世界级大城市群在成长的初期都有发达的制造业。随着产业升级，制造业逐渐向上游和下游延伸。上游发展试制、研发、设计、品牌、标准和文化创意产业；下游发展销售、国际商贸、售后服务、金融、信息等服务业和消费性服务业。环顾全球国际大都市空间范围，均远远超出行政管辖区地域。纽约大都市跨纽约州、新泽西州和康涅狄格州，包括31个县。行政区划的特点是具有凝滞性，形成后便长期不变。国际大都市城市空间迅速扩张，必然会冲破凝滞的行政界线束缚，向邻近行政区蔓延。从中国的情况看，当大城市群发展逾越行政管辖区地域，我们要把握住城市发展变化的重要趋势，特别需要对以下问题有着科学的认识，并不断提高操作水平。

    一是以大城市为中心，带动中小城市形成经济区，城市群越来越成为中国区域一体化的主导，并成为城市化的主体形态。中国改革开放30余年来，区域发展经历了由非均衡发展、协调发展、统筹发展三个阶段。目前，中国已经进入了“多极多圈多带多区”相互交融发展的时代，相互交融发展的经济运行形式，客观的决定了其运行方式之一是不同经济主体的合作与联合。

    一个城市无“区域”则会处在“被边缘”的尴尬位置。城市群圈层结构的形成，城市群之间经济社会要素空间的流动效率与质量的高低、联系的紧密程度，决定着主导力度。在“多极多圈多带多区”发展时代里，区域与外界的经济社会联系，其载体主要是区域内的城市和城市群，其通道是快速立体化的交通网络。因此，规划编制不能局限于自身一城一地的规划区域，而是要以联群、扩圈、结带的新理念，从区域一体的跨行政管辖界限的视角，实现城市之间规划协调互动。为此，城市规划要依据区域一体化的需要，在充分发挥城市比较优势的前提下，从建立制度入手，打破行政束缚，实现区域经济规模化、集团化。

    二是中心城市的“龙头”理论概念越来越多的让位于“首位度”，并最终由“首位度”替代“龙头”概念。这样的让位和替代，使多城市空间经济体或大都市圈里的诸多城市解决了多年龙头、龙身、龙尾之分的心理障碍，表现为群龙共舞的蓬勃发展局面。如GDP总量占山东省2/3的山东半岛城市群被公认为中国第四大城市群，是中国沿海地带最具活力的经济区域之一。在中国社科院发布的《2007-2008全球城市竞争力报告》中，近五年经济增长最快的20个城市里，山东半岛城市群的烟台、潍坊、威海、日照、淄博上榜。多年来山东半岛城市群客观存在着龙头、龙身、龙尾之分的心理障碍，如果由“首位度”替代“龙头”概念，就可以较好的消除心理障碍。

    三是高度重视小城市的发展，在中国建立镇级市已经提到实际操作的层面上来。从中国城市发展的趋势看，随着城市化以前所未有的速度加快发展，随着以大城市为中心的经济圈或经济区的强力推进，随着小城镇建设的成熟度越来越高，非常需要建立一大批镇级小城市。建立镇级市，是政治体制与经济管理体制所发生的一场伟大的变革，因为它是对中国长期实行的中央直辖市 （省级）、省辖市（副省级或地级）及县级市的三级城市管理体制的重大改革。对比发达国家的城市层级管理体制，中国已经建立起来的雄厚物质基础，传统小城镇发展到今天表现出迫切需要改革以显现巨大活力的意愿，都为建立镇级市，变三级城市行政管理体制为四级管理体制提供了完全可以操作的实践基础。

    二、充分认识建设镇级市的实践意义

    建设镇级市有助于从根本上遏止大城市日益膨胀的趋势，从根本上改变中心城市过度集中发展的弊端，提高城市的整体管理水平；有助于从根本上解决城市化带来的人口过度集中居住的现象，有效降低地震等自然灾害所造成的损失；有利于从根本上摆脱传统的小城镇观念对国民城乡思维的束缚，彻底消除“小城镇仍然是农村”的心理障碍；有利于对有限的土地空间进行精雕细刻，最大限度的提高土地容积率水平；有利于最大限度的整合小区域资源，挖掘小区域发展潜力，科学地推进大中小城市的合理布局，使小城市真正在“小”字上做足做强，永远展现“城市让生活更美好”的主题。镇级市完全是“市”的概念，它与小城镇是绝不相同的理论概念。在区域城市群圈中，镇级市的规模数量多寡、特色度高低决定了大城市群圈的发展活力强弱，成为大城市群圈城市层级结构不可分割的重要组成部分。

    镇级市的建设从根本破解了城中村的难题。城中村的存在是城市化发展的一个历史过程，城中村问题的实质是城乡二元经济结构存在的差异和矛盾在城市化进程中的集中反映。全国各大城市都有大量城中村存在，对于城市管理者来说，这是一个必须面对的现实问题，但又没有一个现成的可以照搬照抄的改造模式，目前最好的模式是加快促进变城中村为城市居民社区。但是在大中城市过度膨胀的情况下，由于利益主导，这种模式的推行带来若干难以解决的社会矛盾，很容易埋下社会隐患。

    实践将会证明，建立镇级市由于区域面积小且又相对固定，完全可以在建设中从根本上变城乡二元经济结构为一元结构。这样就比较妥善地解决了城中村问题，也比较容易推行变城中村农民为城市社区居民的治理模式。镇级市的建设成为加快实现城乡统筹发展的最佳途径，成为以城市化带动现代化、社会化的最佳模式，成为建设有中国特色社会主义创新理论的重要组成部分。

    据了解，目前若干地区都在积极做建立镇级市的试点工作。经过改革开放30余年的发展，青岛市推进小城镇建设已经取得重大成果，产生了一批既有产业特色，又具备吸纳相当规模人口居住的，形成一定规模人流、物流、商流，建立相对比较独立的经济结构体系，完全可以达到小城市建立标准的镇。从理论研究的假设出发，作为一家之言，笔者认为，如果在靠近青岛著名风景区崂山的王哥庄—惜福镇小区域建设一座有东方风味、海滨特色的小城市，将会极大地提升崂山风景区的旅游水平，有效分流主城区的居住人口；在胶南市琅琊台小区域、包括董家口港在内，建设一座港口观光小城市，将会尽可能放大城市优势，实现城市空间最佳布局；还有即墨市温泉—鳌山小区域也具有建设小城市的地理优势等。在这种情况下，抓住机遇，启动建设镇级市的试点，加快推进小城市的崛起，将会极大地推动和完善“依托主城、环湾保护、拥湾发展、组团布局、轴线辐射”战略的深入实施，以“大空间、大水面、大绿地”实现拥湾发展的城市科学布局，使青岛全域海岸线成为生态岸线、经济岸线、生活岸线，使青岛真正成为建设山东半岛蓝色经济区的核心区。在青岛全域取得推进城市化、现代化、社会化的巨大成果。

    三、提高建设镇级市的操作水平

    镇级市同现行的小城镇有着质的差异，建设镇级市，规划起点必须是世界眼光、战略思维，充分体现以城市化带动现代化、社会化的标准制定指导原则。建设镇级市的基本标准集中表现在六个方面：一是行政管辖区域可以超越现行的小城镇行政管辖区域，原则上控制在100平方公里内。二是居住人口10万人内，且没有现行的城乡居民身份的差别，实施一元化人口管理。三是特色产业鲜明，且在大城市圈或城市群中具有独特的处向度。四是具有相对完整的城市经济社会结构。五是建设包括供电、给排水、供水、供气、供热、电讯、卫生、教育、科技、文体、商贸及交通体系等比较完善的现代化基础设施，形成舒适、幽雅的居住环境。六是城市具有独特的核心竞争力，这种核心竞争力表现出来的基本特征之一是“小政府、大社会”。

    在镇级市建设中，需要重视江苏创造的“政府主导、市场推动、企业促进”全新开发小城市的“科赛模式”。 “科赛模式”的新，就在于科赛集团是以有效聚集整合各类资源为核心竞争力，通过产业联盟，建立特色经济体系，进行小城市开发的战略投资商，而绝不是房地产开发商。青岛建设镇级市，可以发挥战略性投资企业的运作优势，通过建立强大的多层次、多领域合作的投资联盟，进行合作式的整体资本运作，则必定会创造出成功的资本运作模式。郭先登