从问题奶粉看产品监管责任
 问题奶粉事件的发生不是偶然的，是我国食品生产、分配、交换、消费过程中缺乏有效监管的必然结果。要确立各种不同产品的监管制度，同时必须明确产品的监管责任，对产品缺乏监管发生问题的责任者进行问责是落实监管责任的根本措施。 一、监管缺失是问题奶粉事件发生的重要原因 去年刚刚发生的诸多品牌奶粉添加三聚氰胺事件引发了公众对奶粉生产企业和相关政府部门的信任危机，人们在对犯罪分子和生产企业社会责任感口诛笔伐的同时，也毫不留情地指出了行政机关在监管上的失职，相关部门难辞其咎。 在问题奶粉事件发生后，以卫生部为主的监管机关迅速查明事故原因，对市场上流通的奶制品进行全面排查，依法追究相关责任人的责任，危机得以化解。然而，再好的事后处理也不如一般的事前预防。事后处理的弊端是问题奶粉已经造成了严重的人身损害，还造成了政府公共资源和社会资源的极大浪费，为此付出了巨大的成本，而事前监管会有效避免高额的成本支出。 市场经济条件下，大部分生产厂家是遵守市场经济法则的，但也总会有那么一些唯利是图者置人民群众身体健康于不顾，怎么避免他们的产品给消费者带来损害？这就需要政府的监管。监管的一个基本目标就是发现问题产品于造成损害之前，而不是问题产品给社会造成严重损害后再匆忙的采取补救措施。 二、对产品进行监管是监管机关依法行政的要求 1、监管机关的法定职责 从法治政府的角度讲，产品监管是监管机关的法定职责。职权因职责而产生，管理手段则是职责、职权的延伸。法律首先赋予了行政机关各种职责，为保证这些职责的完成，法律又授予行政机关以相应的职权，并赋予其各种管理手段。 新通过的《食品安全法》进一步明确了各部门的监管职责，国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全的重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。农业部门负责食用农产品的监管。为了加强对各有关监管部门的协调指导，食品安全法规定，“国务院设立食品安全委员会”，作为一个高层次的议事协调机构。 为了履行产品监管职责，监管机关应当依法行使法律赋予的行政立法权、行政命令权、行政处理权、行政监督权、行政裁决权、行政强制权和行政处罚权，实施相应的管理，实现管理职能。 2、监管内容、手段 产品从生产到流通、消费的每一个环节都需要监管，各个不同的监管机关有不同的监管内容，但监管按照时间先后分为事前预防与事后处理。事前预防比如风险评估、市场准入、安全检测等，事后处理主要是对事故的原因调查和责任追究。 在《食品安全法》“监督管理”一章中，规定了如下监管手段：制定食品安全年度监督管理计划；建立食品生产经营者食品安全信用档案；及时处理咨询、投诉、举报；实施行政处罚；行政调查以及行政强制措施；建立食品安全信息统一公布制度。 三、监管不力者应承担监管责任 从法治角度而言，有什么样的权利就应该有相应的义务，行使什么样的行政权力就应承担相应的行政责任。法治的目的之一就是要确保责任与权力的对等。产品监管机关的权力与责任也要统一，该统一体现了对监管权力的规定与控制。一方面，对监管权力课以相应的责任规定体现了对监管权力的明示作用，即监管责任包含对监管权力的性质、行使范围的明确规定，这是监管责任对监管权力的确认和保护。另一方面，在监管权力行使的每一过程中，都必须有相应监管责任的具体规定，也就是说任何监管权力都被监管责任所制约和控制，从而可以有效地抵制监管权力的非法扩张，通过对监管权力的这种约束与控制，以确保监管权力行使更加正当和合法。 问题奶粉奶粉事件给我们的教训中，很重要的一条就是暴露出我国食品安全监管的漏洞、预警机制的失灵、事故处置不及时等问题。针对“暴露的问题，食品安全法强化了责任追究制度： 县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。违反本法规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职。 四、建立产品监管问责制 1、建立产品监管问责制是权责统一的要求 如上所述，只有明确规定监管责任，监管权力行使才会受到合法的规制，才能有效避免监管缺失和滥用监管权力。 然而并不是所有的监管主体在监管不力发生问题后都会主动承担监管责任，我们的法律法规中大都规定有监管者应承担的责任，但由于问责的渠道不通，监管者得以逃避承担责任。现代政府依法行政的原则要求产品监管也要实行问责制。 权责统一是依法行政的基本原则。国务院刚刚颁布的关于推进依法行政的实施纲要里明确指出，行政机关要实现权力和责任的统一，“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”。从这个意义上说，制定产品监管问责制度的根本目的，就是通过问责的方式，更好地督促政府官员牢固树立责任意识。只有形成指向明确、措施刚性、反应快速的问责制度，才能确保政府官员对权力产生敬畏之心，确保产品质量安全。 2、如何建立产品监管问责制 （1）明确问责的主体。坚持同体问责与异体问责并进，除了政府部门有权进行内部问责外，也应赋予社会一定的监督权力，规定在一定情况下社会组织也可以启动问责程序，把法律法规赋予社会的监督权落在实处。 （2）公开监管信息 根据《政府信息公开条例》的要求，监管信息应当切实地向公民和社会公开，保障公民的知情权。这样，公众通过所了解的信息可以及时发现政府及其公务员的失职行为，将监管置于人民的监督之下。 （3）加强多种形式的问责，拓宽问责的范围 实践中主要的问责形式是引咎辞职和责令辞职，这类问责基本都是事后问责，“三鹿奶粉事件”的发生就是我们监管机关在产品生产加工领域的监管严重失职而导致重大安全事故。因此应当加强多种形式的问责如作出书面检查、通报批评、停职检查、行政处分等。 （4）健全监管问责的救济机制 一旦开始问责程序，就应该给予问责双方充分、公平的发表意见的机会，尤其要注意保护问责对象的权利，给他们开辟更加有利的权利救济程序，此时他们已经由强势变为弱势，要保护弱者的权利。 作者：山东岛城律师事务所 刘伟平律师 |
