不见了地方身影的地方债

    作者：陈季冰

    提要 一只印有“地方”字样的债券，背后更多显示的却是“国家”的概念，“新瓶装旧酒”式的发债，还不如直接由财政部发行后再分发给地方政府。

    3月27日上午，由财政

    据媒体报道，今年全国人代会上获得批准的总额为2000亿元的地方政府债券的分配目前大部分已有着落。除新疆和安徽外，另有河北、北京、河南、四川等18个省、市、自治区分得了这第一杯羹。其中，相对贫困的中西部地区占了绝大多数，仅西部11省区就拿走了已公布额度的一半以上，四川省则以180亿元高居榜首。

    地方债发行面临的三大困惑

    若不是因为去年以来经济形势的急转直下，地方政府发债这样一件破天荒的事情，恐怕至今都没有人会想得到。在中国现行的中央集权的体制框架内，这本该是一项具有突破性意义的改革尝试，也正是去年夏天以来引发许多学者和媒体热议的原因。然而，从眼下已经开始的实际操作中的一系列程序设计来看，地方债似乎更像是一种以地方名义发行的国债，或充其量只是国债的补充形式，其自身所应包含的体制创新的积极探索价值几乎荡然无存。因而，有必要细致地梳理一下中央政府与地方政府在财政收支与债务问题上的关系。

    第一个令人不解的问题是，地方债为何要由国家财政部代为发行和偿付？根据中国的《预算法》，除非在特殊情况下并经国务院同意，地方政府不得举债。因此，地方债的发行除获得地方人大批准外，还须报请中央政府同意，是理所当然的。然而“同意”与“代为执行”是两桩截然不同的事情，莫非财政部担心地方政府缺乏这方面的市场操作和管理监督经验？但实际上，莫说是后台强大的政府债券，多得数都数不清的企业债不也都顺利地发行、交易和偿付了吗？况且，这么多年来，一些地方政府以企业债名义发行实质上是用于基础设施建设的各类变相地方债券从来就没有停止过，想必财政部对此也清楚得很。

    中央政府代劳发行地方政府债券的最大潜在弊端是有可能释放错误的市场信号，使投资者误认为中央政府将是这一地方债的最终担保人，从而忽略或者混淆了债券本身的风险和收益。事实上，即便地方债到期不能还本付息的可能性看起来微乎其微，但只要是在一个正常的市场上交易，它的收益必定低于国债。这是国家主权决定的。

    第二个令人不解的问题是源自财政部《2009年地方政府债券预算管理办法》中一句模棱两可的解释。根据最初的媒体解读，办法规定，如果届时还本确实存在困难，经批准，到期后可按一定比例发行1至5年期新债券，分年全部归还。也就是俗称的“发新债还旧债”。随后我们又读到有官员出面澄清，认为媒体曲解了《办法》的本意。

    “发新还旧”对中央政府的国债来说，是一件再正常不过的事情，这也是国家主权提供的最终保障所决定的。但这条规则如果放到地方政府身上，就立刻显示出其极大的不合理——这差不多等于鼓励地方政府不负责任地使用地方债，甚至想办法超额度使用，以便为下一次无须中央批准即自动获得新债发行额度制造理由。

    从这里，我们还看到了一个更深层次的悖论：在联邦制国家，联邦政府与地方政府之间是分权关系，不存在连带担保问题，美国就发生过州政府破产变卖资产偿债的事。但在中国这样一个中央集权制国家，地方政府说到底是中央政府的下级和组成部分，因此，一旦发生了地方政府到期真的不能偿还债务的情况，最终还得中央政府出来了结后事。虽然财政部官员一再表示中央不会为地方债提供担保，但这里其实避不开根本政治制度不同所造成的软约束和隐性担保。越是认清这一点，中央就越应该在行政上设计更多有针对性的激励和限制手段，例如，规定到期不能偿还地方债的省、市、区在本届政府任内不得发行新债等。

    第三个令人不解的问题在于，应当根据何种标准来确定哪些地方政府有资格发债？可以发多少债？针对今年2000亿元地方政府债券的份额分配问题，财政部负责人的回答是，这笔钱主要是为了解决新增中央投资地方配套的公益性投资项目地方政府配套资金困难问题。由于中西部地区涉及民生的建设项目欠账较多，这次中央公益性投资项目向中西部重点倾斜，相应地，中西部地区配套任务较重。当然，中央在计算确定分地区债券规模时，也考虑了综合财力、债务率、财力增长率等因素。相信这就是为什么第一批“吃螃蟹”的大多为西部省区的理由。

    支持西部和落后地区的发展，鼓励更多资金流入这些地区，毋庸置疑是正确的。然而，假如一个大家庭中有几个儿子很穷，帮助他们的办法难道是同意他们四处举债吗？政府债券虽然有强制性的税收作担保，但终究是市场交易中的一种金融产品，终究还得符合市场规律。一只地方债发不发得出去？能够以什么价格(利息)发出去？归根结底还是取决于该地区的经济实力。不信你可以去问任何一个投资者，他更愿意买上海的还是贵州的政府债券？而在上海和贵州的政府债券之间，他认为哪个应该利息更高？因此，在我看来，一个地区的综合财力、债务率、财力增长情况才是真正衡量一个地方政府具不具备发债条件的决定性因素。简言之，应当让偿还能力强的沿海发达省份更多地发债。

    与财政部直接发行有何不同

    这么说一定会招致许多人的抨击乃至批判，他们会认为这典型地代表了富裕地区的利益。不过我想告诉他们的是：不要忘记，这是借债，而且还是要付利息的，不是白得一笔钱，除非你借之前就根本没打算还。就像我们不应该用借钱给他的办法来帮助生活困难的兄弟姐妹一样(那只能是临时周转，又怎么能问他要利息呢？)，帮助中西部不发达地区解决财政困难，理应更大力度地采用中央财政转移支付，也就是让它们无偿地“白得”沿海发达地区贡献的税收。一个家庭也好，一个国家也好，成员之间的热心帮助是一回事，市场交易是另一回事；相助倚重的是赤诚的手足之情，交易依靠的是谨慎和诚信。假如贫穷省份发了债而还不出，最终不得不由发达省份贡献大头的中央财政去填窟窿，那还不如让发达省份直接拿出这笔钱去补贴对口支援的贫穷省份来得更有利于增进不同地区人们的感情和整个国家的团结。

    或许正由于这是首次的缘故，地方债的规则设计才格外谨小慎微，更多人则把关注重点放在了如何监管而不是如何使之更符合市场规律上面。但既然是一项带有突破性质的改革，总应该希望它能够为明天的新体制闯荡出一些经验、哪怕教训来吧？很明显，在2009年第一批上市交易的印有“××省政府发行”的地方债券背后，我们只看到“国”，而见不到多少“地方”的痕迹。如此，这与财政部多发行2000亿元国债，然后把它下拨给新疆、安徽等20个地方政府去当作严格管控的专项经费使用，又有什么不同呢？