国土系统反腐长效机制亟待健全

    核心提示：“腐败高发，官商勾结”，国土系统贪腐问题近年来引起舆论高度关注。事实上，国土部对系统内腐败问题的整治举措从未间断，然而国土官员贪腐消息爆出的速度从未落后于反腐新规出台的速度，从而使得国土反腐公信力大打折扣。如何跳出运动式治理的窠臼，建立健全国土反腐长效机制，成为摆在相关部门面前亟待解决的重大问题。

    舆论猜测国土系统或将再掀反腐风暴

    8月19日下午，中央纪委、最

    但事实上，这绝不是国土部第一次高调反腐。2009 年9月4日，国土资源部下发了《关于开展土地储备制度建设和运行情况调查的紧急通知》，要求地方政府和主管部门对土地储备制度的“防范腐败机制”以及实施情况进行检查，向国土资源部一并汇报。有消息人士向媒体透露，《通知》明确了几个检查的环节，其中包括收购———管理———一级开发———出让链条上的决策主体、决策程序、价格确定等，重点是这些环节上防腐、反腐机制的设计运行情况。这则消息被媒体解读为国土部首次把目光转向了土地储备制度的腐败问题，并称，“‘一轮反腐风暴’在未来或难避免”。《中国工商时报》还认为，该通知的行文有问计于地方的含义；在集中了各地的防腐经验后，国土部可能会制订一个全国性的土地储备防腐败机制。

    2009 年10月13日，国土资源部对外印发了《国土资源执法监察巡查工作规范》（试行）,其中对国土资源的监察及处理的流程进行了明确说明。这一《规范》被看作是“此轮反腐风暴”进入实施阶段的标志。

    2010 年3月，国土部在全国启动大规模土地调研。自3 月5日开始，国土资源部百名官员分30 个小组，奔赴中国30 个省区市进行实地调研，调研内容涉及土地出让金状况与完善方向；土地执法监察效果，主要包括小产权房、高尔夫球场清理情况及处置政策建议；以及土地腐败等当前土地管理中的诸多敏感问题。据透露，此次调研重点涉及腐败问题的是深入开展案例分析，梳理国土资源领域腐败案件高发易发环节，分析腐败案件的客观规律和制度缺陷，提出进一步完善制度等政策措施，并未涉及具体制度建设。3 月31日召开的国土系统党风廉政建设工作会议明确了今年重点查处的十类案件，其中，土地审批中违法违规、索贿受贿被列居首位。

    从国土部近期发布的政策规定看，从土地储备、小产权房、十类案件到土地和矿业权审批，土地审批的关注度渐次提升。而措施则经历了从防腐机制检查、明确土地监察流程到实地调研。受公开信息的限制，我们无法窥伺到《方案》究竟在国土系统反腐机制建设上做出哪些创新，但从前几项举措看，除明确土地监察流程外，另两项措施皆为运动式治理，而明确流程本身也并无创新，最为关键的是，这几项举措均是国土系统内查。如何解决国土领域的腐败问题似乎仍未成形。

    窝案丛生、官商勾结拼就国土贪腐乱象

    若能掌握国土系统腐败的特点，或许能够对摸索出一套有效的监管制衡机制有所帮助。

    首先，“官商勾结”是土地腐败的主要表现形式。在国土官员贪腐的背后，总能看到开发商行贿的影子，主要集中在征地拆迁管理、国土资源规划、土地资源管理和利用等领域。据浙江省检察院统计，2009年1 月到11月，该省有67 名国土官员被立案查处，其中三成涉及国土官员与房地产公司之间的利益纠葛，一半以上的受贿国土官员与房地产商有不同程度的利益纠葛。

    第二，窝案、串案的高发成为近年来国土系统腐败的又一特征。如2009年11 月至今年1 月的河北石家庄市国土局贪腐窝案，今年4月江苏无锡国土局窝案等，都有大批官员落马。山东济宁市检察院认为，征地拆迁涉及土地、房产、评估机构、村镇等多个单位和个人，涉及实地勘查、面积测量、评估、补偿款核定、签订补偿协议、发放补偿金等多个环节，经手人员较多，一人难以达到目的，于是不法分子上下联动、左右配合。东北师大廉政研究中心教授柏维春也指出，国土腐败涉案人员多是政府官员，关系多为上下级、同事或朋友，彼此结成利益共盟，容易形成串案窝案。土地腐败涉及的范围，远远不止国土资源一个部门，规划局、交通局及地区党政官员在各类涉及土地资源的腐败案件中也常常出现。譬如，对于规划局的官员而言，容积率、建筑密度和绿化率的些微浮动，对房地产商来说就可能是数千万元的利润，而非专业人士难以觉察。此外，由于建设用地往往关乎一地的发展整体规划，行政首脑插手其间也就不足为奇。

    第三，城市与农村国土腐败所涉及的领域不尽相同。中国土地勘测规划院地政研究中心主任经济师姚丽认为，城市涉土腐败主要发生在土地改变性质、土地出让等方面，涉及市、县（区）两级的少数干部利用职务之便，与开发商形成利益同盟，共谋私利。而农村土地职务犯罪的高发阶段却是征地。在农地征迁和出让中，会出现县（区）、乡（镇）基层政府截留、挪用征地补偿款，一些乡（镇）、村级干部利用职权套取、虚列、伪造侵吞征地补偿安置资金等腐败问题，极易引发社会群体性事件，其危害尤甚。

    地产政绩依赖与限权监督缺位成反腐难点

    在“土地财政”的背景下，“低地价”是地方政府招商引资策略中的重要筹码，由此所带来的经济发展又是衡量地方官员政绩的硬性指标。因而，地方政府出让国有土地使用权时的动机就变得更加复杂。柏维春教授称，土地吸引地方政府及其官员垄断而不放其手的原因，不仅是可以得到“租金”，还可以招商引资发展地方经济，规划城市改变市容，发展房地产业拉动GDP，还可以增加财政，这些都是维持和晋升官位的政绩标识。

    此外，腐败在国土系统内得以泛滥，与该系统行政审批权和行政执法权一体的职能定位，既当运动员又当裁判员的双重角色密切相关。最新一期《方圆法治》杂志刊文《土地爷八条生存法则》历数了国土部门所持有的八项权力，从土地、矿产等自然资源的行政审核、审批到土地处置、确权、登记、发证和相关案件查处等无所不包。中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室副主任傅奎也曾指出，对权力过于集中的国土部门的监督监管机制的缺位是该系统滋生腐败的主要原因之一。

    一方面，法律设计并不完善，导致监督无据。江西师范大学政法学院法律系主任颜三忠认为，现行土地管理法规中，对土地征用的条件、征用租用土地的价格、土地补偿费的标准等仅作了原则性的规定，有些实施细则也不够详尽完备。如在处理具体的土地事务中，各级政府对土地有很大的出让权、定价权，有关的决策人员、经办人员拥有很大的自主决定权，这就给公共权力寻租留下了余地。

    另一方面，有制度无落实导致监督失效。《检察日报》曾刊文《根治土地腐败重在权力制衡》称，即便法律明示的良性规则，有时在地方利益的整体捆绑下，也难以得到司法部门有力的执行。以土地拍卖为例，在具体操作中，仍然难逃各种潜规则的操控，如附带特殊的拍卖条件，使特定地块落入某些特定的符合购买资格的开发商的彀中。这其实还只是“冰山一角”。在土地收储、土地拆迁、土地平整、土地测量、土地规划、矿山出让等由国土部门管理的事项中，任何一个环节都藏有大量权力寻租的空间。而现实中随意变更规划用地，把工业用地改为商业用地，把绿化用地改为建筑用地的现象更是司空见惯，却很少见到有关部门去“上门”监督的。

    运动式治理外的长效反腐机制建设迫在眉睫

    国土系统腐败案的频发，影响的不只是政府的公信力，房地产开发的腐败成本所引发的房价居高不下颇为群众诟病，此外，征地血案的频繁发生对维护社会稳定同样造成极为不利的影响。治理国土系统腐败，建立健全长效反腐机制已迫在眉睫。而加强监督、程序公开、严厉问责都成为媒体关注的重点。

    《检察日报》在文章《根治土地腐败重在权力制衡》中提出，欲从长远构筑起国土系统的“廉洁生态”，需从国土部门和官员手中的权力入手，让专门监督机关的眼睛随时紧盯国有土地和矿藏的出让过程，加大对土地规划变更等的调查和问责；同时打造更为公开透明的权力运行程序，重点在招标、拍卖等过程中导入社会监督力量，如将土地的招标权交给中立的单位来操作以避免官商勾结，及时将投标人的能力、财力等指标向社会公开等；再辅以严密的刑事执法，把运动式打击转化为有制度预期的常态司法，让刑罚成为一种“必定性”和“确定性”的腐败行为后果，以防止整治之后侥幸心理下的“前腐后继”。