环境保护法21年未修改遭架空 学界议废止升格

    2009年12月15日，北京石景山区的首钢老厂区。工人的安全帽上粘满烟囱上落下的灰尘。本刊记者肖翊摄

    汪劲很无奈。

    “《环境保护法》现在基本已经被架空了！”作为全国人大和环保部门组织的历次《环境保护法》修订调研组的主要成员之一，北京大学法学院环境法学教授汪劲从1993年开始就参与全国人大环资委关于《环境保护法》修订的调研工作。

    目前我国正在使用的《环境保护法》，依然是1989年修订版，当时的中国正处于从有计划的商品经济向社会主义市场经济过度的时期。这部法律的出台，在当时被视为民族环保意识进步的象征。

    “如今，《环境保护法》历经20余年，却一直没有被修订，其内容早已与现实脱节，跟不上时代的发展，甚至跟后来制定的单行环境法律相冲突。”汪劲说。

    据记者了解，目前我国在环境监管的法律实践中，主要依赖于诸如《水污染防治法》、《大气污染防治法》等环境保护的单行法。在1979年制定、1989年修订之后的《环境保护法》，在21年后的今天已处于被“束之高阁”的尴尬状态。《环境保护法》是废除还是再修订后升格，成为人们关注的焦点。

    被单行法“架空”？

    扬沙、细尘。4月17日，沙尘暴席卷北京。“皇城”在沙尘的笼罩下一夜之间再度变成“黄城”。

    之后，中国气象局公布了此次浮尘的量化数据：夜降浮尘30万吨，人均20公斤。

    几天后，环保部环境保护部政策法规司司长杨朝飞在公开场合呼吁尽快修订《环境保护法》使其成为国家的基本法律，以便能更好地保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康。

    《环境保护法》修改问题再次浮出水面。当下该法的处境已分外尴尬。

    据了解，我国在1989年修改制定《环境保护法》之后，又先后制定了近30部由全国人大常委会审议通过的环境与资源保护的单行法及相关法，如：《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《森林法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《海洋环境保护法》 等。

    汪劲教授曾做过统计：从1979年到现在，全国人大包括其常委会制定的法律加到一起大概有270多部，而上述近30部关于环境、资源、能源、清洁生产、循环经济在内的法律，就占了近1/10。

    而这些单行法与相关法，很大程度上已经覆盖、完善了原有的《环境保护法》中的条款，如《环境保护法》关于建设项目环境影响评价的第13条、关于防治土地沙化和水土保持的第20条，这些条款的内容分别被《环境影响评价法》、《防沙治沙法》、《海洋环境保护法》等法律做了详细规定。

    全国人大代表叶倩对此进行的统计显示，《环境保护法》的所有条文，70%~80%已经被新的环保单行法、相关法完善了。

    这也就意味着，《环境保护法》制定和修订时遇到的法律问题，现在几乎都已不存在。《环境保护法》中原则性的规定处于“名存实亡”的状态。

    甚至一些单行法中的部分法条也与《环境保护法》发生“冲突”。如《环境保护法》第二十八条规定，“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费”。也就是说，《环境保护法》规定企业缴纳排污费，就可以超标排污。

    而2008年修订后颁布实施的新《水污染防治法》中第九条就规定：“企业应遵守污染物排放标准和总量控制指标提出的禁止性要求，不得超过国家或地方规定的排放标准和总量控制指标排放水污染物”。同时，《水污染防治法》第七十四条规定：“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款”。

    修改为何难产？

    既然已严重“过时”，为何《环境保护法》未能应时修改？

    国家环保部环境保护部政策法规司司长杨朝飞向记者介绍，在2002年-2008年期间，全国人大在7 年间不间断地建议修改《环境保护法》，尤其是在2003年，全国人大成立了环境与资源保护委员会，当时的一个重要内容就是要修改“与社会主义市场经济相适应的法律”，《环境保护法》的修改也位列其中。

    可以说，从2002年开始一直到现在，全国人大一直组织人员在做调研，包括组织国内各部委的官员和高校从事环境法研究的学者到境内外考察、培训，仅汪劲教授参与的，就不下三次。

    让汪劲耿耿于怀的，是环保相关法律的修订过程中所体现出的部门权力纷争对《环境保护法》修改的“拖累”。

    目前，我国跟环境保护直接相关的部门就有国家发改委、环保部、国土资源部、水利部、林业局、海洋局、气象局、 农业部等多个部委，随着环境保护意识的增长，单行环保法律也越来越完善，甚至有的法律已经多次修改，比如前年已经颁布的新《水污染防治法》、《大气污染防治法》目前也正在进行第三次修订。

    但汪劲认为，这些单行环保法律每修订一次，传统的资源部门与环保部门的权限就更加难以界定。“以《环境保护法》的修改为例，1989年修改的《环境保护法》跟以往相比有进步，但之后各单行法修改时，按照环保部门的说法是‘每修改一次，《环境保护法》就退一步’。也就是说，修改每一个单行环境法律时，每一个部门的权力，他们都希望写进去。写得越明确，其他部门就越插不了手。”

    汪劲表示，由于我国规定的环保法体制是统一管理和部门分工管理相结合，但是统管和分管怎么结合，也存在着矛盾。“很多部委都认为，《环境保护法》修改并不是环保部门一家的事，大家都有参与的份。”

    目前相关各部委基本上都下设有跟环境资源保护相关的司和处。“这实际上是政治体制改革的矛盾，在一定程度上反映到《环境保护法》的修改问题上了，所以一直修改不了。”汪劲说。

    去留存四大争论

    用它也用不上，不用又是一部法律——针对《环境保护法》的如是现状，学术界一直争论不断。

    据环保部环境保护部政策法规司司长杨朝飞介绍，目前关于《环境保护法》修改的争论主要有“修改论、废止论、搁置论、改造论”四种，其中“废止论”和“改造论”争议最大。

    据知情人士介绍，全国人大法工委认为可以通过“清理法律”的办法来解决环保相关法律的规范化问题，比如采取法律的备案、评估等方法来废止一些法律，然后再重构一些法律。

    汪劲认为，从《环境保护法》目前的状态看，应该废止掉。但他同时表示，如果不废除《环境保护法》，也可以将这部法律升格为基本法。

    根据《立法法》，我国法律分为基本法与一般法两大类。汪劲指出，《环境保护法》的修订方向，就是要把它升级成为体现“环保是基本国策”的基本法，统领一切环境单行法。

    “基本法30条也行，20条也行，具体的修订重点，在于确定政府的责任，便于政府依法履行环保公共职能，不要部门之间总是争来夺去。” 汪劲说。

    环保部环境保护部政策法规司司长杨朝飞则更倾向于“改造论”。

    “这是近年出现的一种新的观点，这种观点认为，既然当前一些政府妨碍环境执法的问题比较普遍，那么就应改变《环境保护法》的调整对象，由过去约束企业法人为主，改为约束政府行为为主。从而将《环境保护法》改造成一部环境保护的行政法规。” 杨朝飞说。