中国警界面临改革 太原警察全员下岗竞聘(图)

瞭望2010014期封面：警界新政

    《瞭望》文章：警界新政

    阳春三月，全国472名地市公安局长齐聚北京，接受为期10天的培训。

    有别于一年前的县级公安局长培训，这批承上启下的地市警界一把手，被专门要求“谋划好”本地公安工作和公安队伍建设。特定语境下，也可以解读为凝聚意志，鼓励创新从而破解难题。

    公安队伍素被寄予稳国安民的厚望，在当前中国，尤需直面诸多压力

    社会急剧转型，不和谐的深层诱因增多，带来治安、稳定形势严峻，需要公安以相对有限的警力和技术手段，保持打击犯罪力度，提高社会安全感；

    传统社会模式解构，沿用多年的部分管理方式失效，在配套机制缺失的条件下，需要公安迅速创新社会管理方式，维持政府对社会的治理能力；

    矛盾潜行，社会情绪不稳，警民关系微妙，特别要求公安公正执法、廉洁执法、规范执法，但有时却不得不面临警察权威下降的尴尬；

    此外，为最大限度化解社会矛盾，一些地方往往需要公安“顾大局”，前置大量警力，协调解决一些专业范畴边缘的问题，承担警服之外的职责。

    在突破困境的路途中，外界对公安产生了权力膨胀的隐忧，公安内部则还以人少案多、权责不等、执法环境恶化的抱怨。有人开出药方：重组政法架构，一手限制警察权，一手保障警察执法能力。立意高远，但也有人责之对体制改革的复杂考量不足，对改革环境的估计过于乐观。

    更具操作性的路径，是公安加强队伍自身建设，通过改革创新，逐步解决工作体制机制问题，刚柔并济达到“外症内治”。

    这一思路其实在近年公安工作部署中一以贯之。从公安正规化建设，到力推警力下沉的“三基”工程，再到“三项重点工作”(社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法)和“三项建设”(警务信息化、执法规范化、警民关系和谐)，高层运筹帷幄，地方试点频出。换言之，警界“新政”早已启动，此间既有镁光灯下的重点突破，更有持之以恒的整体推进。

    在这个国家与社会重新建构，权力和权利重新划线的时代，改革的共识应当明确，警察作为国家权力的第一线，不可能置身度外。考察一些地方“新政”样本，恰是印证一句老话：过去的经验是改革，今后的出路仍是改革。

    《瞭望》文章：警务改革的太原样本

    举人事机制之“纲”，张警务工作之“目”，是太原公安这场改革的用意所在

    新局长上任三把火，让太原警察这两年压力很大。

    2008年集中整顿，2009年全员考评，及至2010年竞聘上岗：从分局局长、支队长到普通民警，上至正处，下至科员，全部职位放开，一年一聘；考评成绩成为评聘的硬杠杠，优等方有资格晋升，末等则要自动降级乃至解聘。

    “新政”伊始，有当地干警一度观望，“以为会告一段落”，没想到环环相扣，“一口气都不给喘”。

    2008年4月，山西省公安厅副厅长苏浩受命兼任太原市公安局局长。此时太原警察的声誉正处于谷底，2005年打死北京警察一案的阴影尚未散去，2006年、2007年太原市行风政风评议，公安局又连续垫底。

    整顿以后，太原警风为之一振。但新局长坦言，成效是“在高压政策下产生的”，整顿“只是权宜之计”。在一次内部发言时，苏浩称，单纯地就业务抓业务，就队伍抓队伍，社会治安始终无法走出“严打－反弹－再严打－再反弹”的泥潭，队伍管理也无法摆脱“整顿－反复－再整顿－再反复”的怪圈。

    “要想从根本上解决问题，就必须对现行公安运行机制进行改革，破解长期以来影响和制约公安事业发展的体制机制性难题。”借助一整套考评体系，使干警能上能下、能进能出——太原公安随后的大刀阔斧，触碰到干部人事制度的内核，也勾勒出警务新政的纲目。

    纲举则目张。举人事机制之“纲”，张警务各项工作之“目”，正是太原这场公安运行机制改革的用意所在。

    全员下岗竞聘

    “我们已经在推行全员下岗竞聘了。”3月17日，太原市公安局万柏林分局的史水鸿告诉《瞭望》新闻周刊。这一天，也是太原市局新一批副处级警官提名公示的截止日。

    史水鸿是经过全员差额推荐、分局差额提名等程序，由市局党委会审定后，于2009年底竞聘上任的第二批副处级警官。太原公安的运行机制改革，选择自上而下、逐级逐层地前推。

    一年以后，通过年度考评，所有警官、警员将被划分为“优等”“合格”“基本合格”“不合格”四个等次。根据改革方案，只有被评为“优等”的警官和警员，才有资格竞聘上一级职务；达到“合格”以上等次，可在次年续聘；“基本合格”的予以解聘，参加后进民警待岗培训，培训期满经考试考核合格后，竞聘下一级警官或同级警员职位；“不合格”的，解聘降职降级、待岗培训；连续两年“不合格”的，予以辞退。

    “一年之后，没有所长、副所长，全部进入待聘程序，都要重新竞聘。”柳巷派出所所长王晓光说。

    “白头发一下多了起来”，四十出头的王晓光告诉本刊记者，考评结果与竞聘机制挂钩之后，压力明显增大，“以往有的警员作风懒散，但管多了容易得罪人，有时就睁只眼闭只眼，现在对派出所所长的考评，要看整个所的业务成绩和执法规范情况，必须狠抓工作。”

    史水鸿也有同感：“过去考核不合格也没事，只要不犯大错误，没见到谁下来。现在挂钩‘一年一聘’，危机感非常强烈。”

    这与苏浩的设想相符。警官能上能下、警员能进能出的工作机制建立起来后，“就不用再去考虑怎么管他，他会自我加压、自我管理，达不到目标的，该降级就降级，该辞退就辞退”。

    太原市迎泽区看守所民警刘冬生现在就颇有如履薄冰的感觉。柳巷派出所的这名前刑警，去年参加了后进民警待岗培训，后转岗至看守所。“上夜班碰着没事，别人可能要打会儿盹，也是人之常情，但我就真不敢，就怕打盹的几分钟恰巧出了什么事”，刘东生说，“像我这样‘黄牌警告’过的，要是再去培训，后果不敢想。”

    尽管压力倍增，但不少一线民警反映，全员竞聘带来的公平性，一定程度弥补了心理落差。

    太原市公安交警支队迎泽一大队中队长姚继平说，以前干得好还要等机会，有不少老民警勤勤恳恳干了二三十年仍是个副科；现在干得好就有机会，“这两天推副科级别干部，我参加工作十二年，要和工作才三四年的同事一起竞争，老同志心里难免有点不平衡，但年轻民警就觉得非常有动力。”

    虽然“黄牌”在身，刘冬生现在也憋了一股劲要评优秀，“眼看副科岗位开始竞聘了，我也努着力呢，要是能行，明年我也有机会竞聘上一级岗位。”

    打破虚职限制

    太原的警务改革虽大刀阔斧，却并非一味强压。相反，方案多处设计都透露出灵巧和“人情味”。

    比如，考评的“优等”比例“上不封顶、下不保底”。如果一个单位人人工作努力、业绩突出，都可以评为“优等”。

    又比如不设置“末位淘汰”。“一个重点中学的实验班，平均成绩在95分以上，即使最后一名的成绩也远远高于普通班的前几名，是不是应该把他淘汰掉呢？”苏浩反问。

    但如此下来，人人快马加鞭，职务数量势必成为瓶颈。若屡次入围竞聘却不得晋升，干警评优的动力还能剩几何？

    太原为此预备一步“先手棋”：根据《国务院办公厅关于规范公安机关人民警察职务序列的意见》，打破警员职务的职数限制。只要年度考评结果为“合格”以上等次、且达到规定年限，即可晋升上一级警员职务。有领导能力的，可走警官序列，即所谓实职；有专业技能、能干好本职工作的，可走警员序列，即所谓虚职。

    营盘派出所治安巡防队副队长武利军说，每上一个级别，工资待遇的差距就拉大，因此谁都想往上走。“就像赶牛，前头挂束草，再扬几鞭子，走得更快了。对基层民警来说，队伍解决虚职，享受相应的处级、科级工资待遇，能得到实惠，这是非常实在的动力。”

    原先评选虚职，也有比例限制。“我师傅那一批，大约二十来人，都达到主任科员的条件了，但编办给的指标少，当时又没有好的考评机制，给谁都摆不平，最后只好都不给，生生把指标给废了。”武利军说。

    公务员激励机制单一，过分依赖行政职级，本是困扰政府部门的普遍问题，并非公安系统特例。但公安人数远超其他政府机关，尤其凸显了这一困境。“比如太原市警察占了太原市公务员的58%，只是个处级单位，但人数却相当于50个其他处级单位。人多规格低，级别什么时候都上不来。”苏浩说。

    由于涉及整个公务员人事制度，不少地方公安对此改革多点到即止。深圳公安步伐较大，作为公安部的试点，曾在数年前探索将工作人员分为“警察、文职、雇员”，根据工作年限、工作绩效确定的专业级别来决定待遇。此后，这一试点与深圳市公务员分类管理改革衔接，警察被列入行政执法类别，建立独立的晋升渠道，被媒体称为“不再走官道”。

    特区之外，解决千军万马过“独木桥”的问题，通常办法无非多设机构职位，但也流弊甚远：叠床架屋，久而久之造成机构臃肿、尾大不掉。

    以太原市公安局原治安支队为例，共有120人，2名正职、6名专职副支队长；支队下设15个大队，又有15名大队长、15名教导员、至少30名专职副大队长；每个大队分别下设2～3个中队，每个中队又有中队长1名、副中队长2～3名。

    太原警务“新政”拿此开刀：一手推“扁平化”管理，内设机构副职均兼任下一级机构正职；一手“拆庙赶和尚”：将市局机关原有的41个内设一级机构整合为21个，原有的338个二级机构精简到125个，精简出的1269名民警全部充实到一线。

    铁腕推进的同时，也以保障待遇来回应干警的切身诉求。“苏浩的改革动了太原八千民警的饭碗，不可能不考虑稳定。”山西警界内部一位人士告诉《瞭望》新闻周刊，“增加虚职就是要稳定人心。”

    改革的天时地利人和

    在外界看来，太原的警务“新政”兼具天时、地利、人和。

    所谓天时，中央多次强调深化干部人事制度改革，要求在建立健全科学的选人用人机制上迈出更大步伐、取得更大成效。同时，公安机关近年力推专业化建设，地方警务改革的空间和资源都比较充分。2009年4月，中央政治局常委、中央政法委书记周永康视察太原市公安局时，对其改革给予充分肯定。

    所谓地利，当地警界一位人士认为，苏浩的改革有一个背景，就是之前的整顿效果很好，得到了党委政府、社会各界好评。至于整顿，也有一个背景，就是此前警务状况不尽如人意。

    关键还在人和。“苏浩很有自己一套想法，而且认准了事情就干，而且协调沟通能力也很强。”接近他的下属这样评价。

    在苏浩看来，最主要原因是地方党委政府给予很大支持，“太原市委、政法委将公安运行机制改革列为全市政法创新课题，市局党委多次给相关部门专题汇报改革思路和公安运行机制改革具体内容，编办、组织、人事等相关部门都给予了大力支持”。

    对于公安队伍，苏浩认为，重点是得到多数人的赞成。他也深知，改革要循序渐进，不能急于求成；职责规范、考评体系等等，“提升的空间还很大”。

    上兰村派出所是考评试点单位之一，所长郝瑞告诉本刊记者，市局“三定”方案对民警行为、内务管理和警务活动三个方面作了全面规范，厚厚一本考评细则，每个民警对应自己的职责任务，实时记录工作情况，统一在内网上汇总、公开。

    “社区民警每天入多少户、接触多少居民、搞哪些防范，巡警出警多少次、处理多少案件等等，考得非常详细，一目了然。”郝瑞说，“同时有实地抽查，防止考核作假。”

    武利军参与了考评细则的前期编纂：“一开始就是定量考核，后来又把定性的评议加进来。评议方式包括每周上下级互评、同级互评和窗口单位群众实时评议等，每个人的考评成绩中，业务考核占75%，评议占25%。”他认为，考评体系刚开始运行，出现一些地方不好考、卡住了也很正常，可以及时修补完善，“关键是整个过程公开透明”。

    “如果运行一段时间以后能更加完善，得到绝大多数人的赞成和拥护，那这套考评用人体系就不存在‘人走政息’的担忧了。”苏浩说。