内容摘要：“城中村”已成为我国城市化进程中的普遍现象，随着对城中村的改造房屋大量拆迁。就如何解决房屋拆迁中的相关法律问题进行了探讨。

    关键词：城中村改造 房屋拆迁

    正文：至20世纪90年代中后期,“城中村”便已成为我国城市化进程中的普遍现象,而随之产生的社会、经济、环境等方面的诸多问题亦日益成为影响城市健康和谐发展的痼疾，因此各个城市大都对城中村的改造列入城市发展规划中的重要事务。

    一、城中村的定义

    （一）从外在表现而言：杨安在城乡建设杂志[1]（1996）文中描述道，“繁华的闹市里，纵横的道路边排列着一幢幢票亮气派的新现代建筑，在现代建的背后却往往有一大群坐落无序、高低不齐、新旧不一的农舍。整座昔日的农庄被包裹在现代城市建筑中。真正的农庄是农舍加周围的田园，充满宜人的乡土气息和田园风光。而城中村却是农舍加周围的水泥高楼，充满了城乡间的不协调。城中村里的许多农舍建设也挺豪华，但往往华堂与陋室并存，杂乱无章的建筑挤成一片，只见新屋不见新村，只见新房不见新街。楼与楼之间没有合理的布局，没有合理的间距，道路狭窄甚至脏水乱流。这里没有农村的清新，也没有城市的整洁。城中村内部看不到多少城市功能的痕迹，缺少上水和排污管道，缺少公共垃圾堆放与处理，偶尔还可以看到鸡或猪在城中村里散步。农村的气息在这里窒息了，城市的气息在这里全然不见。”

    （二）从概念而言：广义讲，城中村是指农村的土地已纳入城市总体规划发展区内，且农业用地很少或没有，居民也基本上属于非农化的村落；狭义讲，城中村特指那些农地与居民早已非农化，村庄也已经转制为城市建设，只是习惯上仍称为村的社区部落，习惯上称为“城市中的村落”。本文指涉的城中村包含上述两层意思。

    居民职业结构与生存方式的主要指标已完成向城市社区的转型，但在基本素质上仍缺乏城市社区的内涵特征。城市在对城中村的改造中大都伴随着拆迁而展开，大量村房被拆迁。本文仅对城中村改造中房屋拆迁的相关法律问题进行探讨。

    二、城中村的形成及改造的原因

    （一）究其原因，在于“城中村”形成和发展的特殊性。从“城中村”的历史变迁中不难发现“城中村”形成的主要原因：

    1、从客观上来说，是我国城市化进程的快速发展的结果。改革开放的近30年中，城市化的进程加速发展，我国的城市数目从1978年的320个发展到现在的662个。城市建成区面积也由3.6万平方公里扩大到9万多平方公里。城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。耕地被征收了，当地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。“城市包围农村”的运动发生了。村庄进入城市，形成了“城中村”。

    2、从主观上来说，是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的，这也是深层次的制度原因。所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度。而在一些“城中村”内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行存在、共同发挥作用的“边缘社区”特征。“从个体理性选择的角度看，‘城中村’这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下，追求土地和房屋租金收益最大化的结果。”因此，从“城中村”的历史变迁可以发现，土地的二元所有制结构是造成“城中村”形成的根本原因。二元所有制结构使得村民可以低价甚至无偿地取得土地的使用权，集体将宅基地按户划拨，由各户村民自行建设后租出获得尽可能的租金，土地和房屋租金收益最大化的结果致使“城中村”形成的进一步加剧。

    （二）城中村普遍存在基础设施薄弱、建设混乱、环境恶劣、治安复杂等问题，影响了城市化进程的推进、城市整体功能的发挥和城市综合竞争力的提升，为此，城中村常被形容为城市健康躯体上的“毒瘤”。政府出于公共利益的需要，调整城市规划，扩充城市的区域空间，将城郊的农村纳入统一管理，这是城中村拆迁改造的最直接原因。推进“城中村”改造，有利于明晰产权，完善监督机制，加强集体资产管理；有利于转换村民身份，落实社会保障待遇，建立村民长效受益机制；有利于实现村企分离，建立现代企业制度，提高企业管理水平和市场竞争力，促进区域经济发展；有利于完善城市管理体制，加强社会管理，促进社会发展进步；有利于加强基层组织建设，巩固基层政权，保持社会稳定。改造城中村，使其摆脱自身发展的恶性循环并与周边城市环境衔接，已成为刻不容缓的任务。

    三、城中村改造中房屋拆迁所面临的问题

    近年来，城市建设日新月异，拆迁规模不断扩大，但由于城中村拆迁工作情况复杂，政策性强，交织着政府行为和当事人之间的民事行为，牵涉到千家万户和千差万别的家庭利益。在城中村改造中房屋拆迁存在的相关问题：

    （一）、部分村民实际生活水平不高

    由于大部分村转城较晚，大约在80 年代以后，村里的大部分土地已被机关企事业单位征用，当时的征地安置等费用一是相对今天低了很多，二是受村里管理水平等的限制，当年用征地费用所建的企业经营不善或投资不对路，无法安排更多的劳动力。现在看，村里部分剩余劳动力并未作出妥善安置。因此，相当一部分村民的实际生活水平不高。

    （二）、违法违章建设严重

    近几年来，政府为了减少城中村改造的难度，适应城市总体规划的发展要求，已基本取消了城中村的房屋建设的审批。但村民为了提高自身的生活水平，在自家院里建设了许多无证房屋，用来出租取得一部分收入。

    （三）、由于“城中村”集体土地较国有土地使用权的低廉性，使它拥有旺盛的需求市场，土地使用权的差别使“城中村”存在大量乱占、乱圈地现象；非法租赁土地；以土地入股开办各种实业；用集体土地抵押贷款、用集体土地进行非法的房地产开发、经营等。

    （四）、村民对拆迁补偿安置的期望值增大

    近年来，由于城中村拆迁改造操作的不规范，多数以协议改造为主，开发商为了拆迁尽快顺利进行，人为的提高了拆迁安置补偿标准；而且随着房地产市场的蓬勃发展，房地产价格不断上扬，村民攀比心理严重，对拆迁补偿安置的期望值增大。

    四、城中村房屋拆迁中相关法律问题的探讨

    （一）、城中村改造中房屋拆迁补偿的法律盲点

    城中村改造中最复杂、最关键的是集体土地上房屋拆迁及相应补偿问题，目前还没有一个独立完整的集体土地上的房屋拆迁安置补偿的国家级大法。拆迁是在城市规划区内还是城市规划区外，其法律意义是不同的。比较棘手的问题是，城市规划区内城中村的集体所有土地上的房屋拆迁活动，是适用《城市房屋拆迁管理条例》（以下称《拆迁条例》）还是适用《土地管理法》的规定存在争议。适用的法律不同，补偿标准、当事人的权利和义务也会不同。

    近年来，全国一些省市陆续出台的有关拆迁的地方性法规、规章中，可以找到涉及城中村集体土地房屋拆迁的相关内容。归纳起来，基本采用以下三种补偿安置办法的其一或组合：一是“参照法”，即参照城市房屋拆迁进行补偿；二是“征地法”，即先将土地变性质征用，再依国有土地上的房屋补偿；三是“协商法”，即由拆迁主体和被拆迁主体相互商量决定补偿。

    一般认为，对于集体土地上的房屋，因国家建设需要拆除并给予安置补偿的，是将集体土地上的房屋作为地上附着物处理的，应使用土地管理的相关法律规范。但笔者持不同看法，借鉴广州、深圳等地的做法，将上述后两种办法组合使用，其中“征地法”应改成以“集体土地国有化转制”为前提。理由如下：

    (1)城中村改造的土地问题不能与一般的集体土地征用补偿完全等同，土地征用制度是目前集体土地转为国有的唯一系统化制度，而国家对集体土地国有化转制只有框架性规定。相比之下，转制的适用范围更狭窄一些，必须符合《土管条例》第2条的规定。

    (2)补偿程度有差别。在土地征用时，《土管法》第47条规定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”但对城中村中以房屋为主的农民私有财产拆迁补偿却采取忽略或放任态度，甚至没有房屋的概念，房屋仅被包含在“附着物”中。该法第47条第4款规定，地上的附着物及青苗补偿标准由省、自治区、直辖市规定。这样转授权力，结果会导致集体土地征用补偿和地上房屋拆迁补偿截然分开，政府需要支付两部分费用。而集体土地转归国有时，原则上具有无补偿性。由于集体土地的国有化转制不是为具体建设项目而发生，没有具体建设单位置于其间，即没有补偿费用的承担者，并且集体土地在国有化后由原使用者继续使用，农村集体及其成员一般不会因此得到特别补偿。

    因此，国有化转制后的土地上的房产在因城市化改造开发而拆迁时，将按照国务院《拆迁条例》和各地的实施细则标准，由拆迁当事人签订拆迁补偿协议。

    （二）、城中村违法建筑拆除的困境

    违法建筑的原因很多，但最关键的两个因素是产权不清和利益驱动。违法建筑往往处于城中村内经济繁华的枢纽地带，投资少、经济效益好，村民、投资者以及基层单位、公职人员通过违法建筑牟取了经济利益，甚至形成了利益同盟，对制止违法建筑形成巨大的阻力。另一方面，违法建筑的产权混乱，如果承认违法建筑的产权，则鼓励了违法行为，引发新的抢建风；不承认产权，考虑到法律依据不足及违法行为的普遍性，对已经存在的违法建筑难以强制拆除，令改造无所适从。政府的这种两难境地也为违法建筑的迅速膨胀培养了土壤。

    在城中村改造过程中，法院受理的民商事案件主要集中在土地转让和违建清查两类。

    法院在立案审查因城中村改造过程中违法建筑、违法用地查处和其他民商事纠纷案件时，对涉及建筑、用地是否违法或符合市政规划要求，属不属于拆除范围，如何拆除，能否补办产权的定性问题，应遵循行政处理前置原则。此类案件虽经政府做过处理，但其性质仍属民事权益纠纷。法院在审理此类案件时仍以原争议双方为诉讼当事人，按民事纠纷案件处理。其审理的总体原则是：对无过错方或善意第三方人的合法权益，依法保护；对主张因违法建筑获取的利润，不予支持。

    （三）、城中村改造中土地权利问题

    既然“城中村”在地域上已经属于城市的一部分，“城中村”内的人理应与城市居民应享有同样的待遇，最直接的体现是财产的所有权，“城中村”的房屋也应该向城市中的其他房屋一样，可以进行自由的转让，根据我国房地产法关于“房随地走”的原则规定，说到底是其房屋的土地使用权的性质必须是国有土地使用权。要使集体土地使用权变为国有土地使用权，其前提必须是集体土地所有权变为国有土地所有权；根据我国《宪法》第10条和《土地管理法》第2条的规定，只能是采取征用途径，通过征用，使农村集体土地所有权转变为国有土地所有权，才可从根本上解决“城中村”形成的原因，因为它符合征用的条件。根据我国《宪法》第10条和《土地管理法》第2条的规定，征用的条件必须是“为了公共利益的需要”，且国家给予必要的补偿；而“城中村”改造的目的就是“为了公共利益的需要”，是为了“城中村”内居住的居民、外来人员的利益，为了整个城市的政治、经济、文化的协调发展，同样也是为了国家、社会的利益的而改造，“城中村”改造的目的属于公共利益的范围；而且在集体土地转变为国有土地的同时国家也给予相应的补偿，只不过与通常征用集体土地的货币补偿方式不同而已，“城中村”改造中的补偿方式包括农民身份转变为居民，以及因身份改变而获得的各种物质利益，如可以享受到医疗保险、失业保险、居民的最低生活保障等，同时还有长期的国有土地使用权。

    因此，“城中村”改造中，要解决“城中村”形成的根本原因，就必须解决土地二元所有制问题，而要解决土地的二元所有制问题也只能通过征用途径。在征用集体土地的过程中，应处理好土地所有权与土地承包权的关系，其实质是土地法与农村土地承包法的关系问题。土地承包经营权是公民和集体经济组织依法对集体所有或者国家所有由集体使用的土地所享有的承包经营的权利。由于联产承包责任制是我国农村土地的基本经营制度，它是农村家庭联产承包责任制在法律上的具体体现。农村土地承包经营权的产生以集体土地所有权和国有土地使用权的存在为前提。在征用集体土地的过程中，应先由农村集体解除农村土地承包合同，并给与相应补偿，土地使用权由集体收回。

    （四）、城中村房屋拆迁的民商事法律纠纷及解决。

    拆迁问题表面上看是一个城建纠纷问题，实际上它已牵涉法律、政府职能、公众利益等多个方面。在城中村房屋拆迁中，由于拆迁管理工作不到位、拆迁补偿标准确定机制不完善等多方面的原因，致使拆迁过程中的侵权、违约现象屡禁不止，使相关当事人的权益得不到相应的保护。

    在商业性拆迁过程中，拆迁人与被拆迁人之间发生的民事关系主要是拆迁补偿安置协议以及拆迁人与房屋拆迁单位之间委托拆迁关系。拆迁民事纠纷经常是拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限等未达成协议，或达成协议后发生争议。

    城中村改造实质是调节政府、业主与改造单位三方的利益，其中政府代表公共利益，处于主导地位。但政府主导并不在于大包大揽，而在于遵循市场经济规律，通过市场化运作，培育市场和发现微观利益主体，促使市场主体自行组织资金力量来推动城中村土地流转和经济的发展。而法院主要是依法公正审理相关案件，明晰产权，理顺关系，化解各方矛盾，为城中村改造扫清障碍。

    （五）、非住宅的拆迁补偿。

    作为拆迁房屋的所有人和使用人，其合法权益都应受到保护。《民法通则》第71条也可理解为：财产所有权应包括占有权、使用权、收益权和处分权。可见，对非住宅使用人拆迁补偿问题解决得好坏，直接影响房屋拆迁的进程。而且，非住宅使用人一般为法人单位，拆迁对他们造成的损失肯定大于住宅拆迁的损失。而目前我国的立法又滞后于实践，所以，《拆迁条例》要求兼顾拆迁房屋使用人的补偿，做到有法可依，维护他们的合法权益。

    总之，城中村拆迁改造是一个利国利民的好事。通过改造，改变了城市的面貌，提高了城市品位；能拉动地方经济建设，带动相关产业的发展，增加就业机会；开发企业和施工单位通过上缴税金，增加了政府的财政收益。同时，城中村拆迁改造是一项政策性很强的工作，而且也是一项复杂的系统工程，具体的开发改造模式还需要实事求是、因地制宜地在工作中不断探索、探讨和实践。

    参考文献：[1] 罗赤，《透视城中村》，《中国经济快讯周刊》，2001年第37期。

    [2]李培林，《巨变：村落的终结-都市里的村庄研究》，《中国社会科学》，2002年第1期。

    [3]卢彦铮，《深圳农村集体所有土地转全面国有化之惑》，2004年09月27日。

    作者：山东万桥律师事务所 周艳