电力市场需求矛盾与无序的项目投资环境下，各部门、企业对电力投资权的热衷与抢占展现无遗
最近两个月，中国的五大发电集团(华电、国电、华能、大唐和中电投)和各相关地方政府一直处在紧张的等待之中。时至今日，揭盅的时刻终于临近：由国家发改委组织的一个专家团，已经完成一份关于各地违规电力项目的清查结
论报告，不日将上交国务院阅批。
这意味着，有关国内1.2亿千瓦“违规”电力建设项目的生死判决，不久将见分晓。
风起于青萍之末。2004年12月1日，在中国机械工业联合会发电设备中心主办的一次论坛上，国家发改委副主任张国宝点名批评了内蒙古鄂尔多斯地区——当地政府许诺投资者兴建共计5000万千瓦装机的电力项目。但由于内蒙古地区缺水的状况，电厂大量用水，势必加剧对地下水资源的开采。
“鄂尔多斯有煤不错，但水资源有吗？怕不怕酸雨呀？考虑(污染物)排放了吗？显然(这样的项目计划)不合理。”张国宝说。
这一态度强硬的发言，随即被业内认为是“发改委对于两年来愈演愈烈的电力建设项目发出的一个信号”。无论是否巧合，此番讲话后几日，由国务院批转的一份发改委的《紧急通知》，以国发(2004)32号文件的形式下发(下称32号文件)。文中要求“坚决制止电站项目无序建设”。此举在行业内引起重大震动。
据《紧急通知》中开列的数字显示，2004年国内各类电站开工规模高达1.5亿千瓦，全国在建电站规模达2.8亿千瓦，其中被批准开工建设的电站项目为6110万千瓦，而未完成或未履行任何国家核准手续擅自开工建设的电站项目规模，高达1.2亿千瓦。发改委称，“必须采取措施，尽快制止当前出现的大规模违规建设电站的势头”。
有了国务院一纸批文，发改委、银行、国土资源、环保等相关部门迅即行动，1.2亿千瓦违规电力建设项目一下陷入进退维谷的命运漩涡之中。但是，32号文件中并未对违规电力项目如何处罚作出进一步解释，想像与猜测的背后，各方力量较量也随即在台前幕后上演。
1.2亿违规项目何来
中国的电力建设升温始自2002年底。时值以“厂网分开，竞价上网”为原则的电力体制改革方案揭幕实施，当年12月29日，脱胎于原国家电力公司的五大独立发电集团正式挂牌。为了在日后的竞争中取得最大优势，一场旨在“争夺已建电源，抢占新建电源选址”的“圈地运动”从此开始。
五大集团鏖战正酣，史无前例的“电荒”亦不期而至。据国家电网公司2005年度电网调度信息发布会发布的数字，2004年，国家电网公司系统拉闸限电的省市达26个，除东北三省及新疆，各电网均出现拉闸限电情况，全年累计拉电123.85万条次，损失电量388.33亿千瓦时。在缺电最严重的浙江、江苏，许多企业被迫停工，出现每周“停四开三”状况。
“电荒”惶惶。五大集团“跑马圈地”之初，一些识者再三提出的“警惕电力投资过热”的忠告，此时则显得愈发苍白无力。各地堪称“大跃进”式的电力项目建设处于空前火热状态。
以浙江为例，该省计划最迟至2007年前，确保1000万千瓦的电力装机投产，并确保1000万千瓦电源项目开工，同时再安排1000万千瓦的预备项目的前期调研。华中重镇湖北省也宣布，2010年前将建成1100万千瓦电源项目。江苏、广东、四川、重庆、山西等省大规模的电力投资计划也纷纷出笼。据业内人士透露，国内几家电力设备制造企业的定单都已经排到了三年以后。
据中国机械工业联合会对国内29家主要发电设备生产企业的统计，2004年发电设备产量为6310万千瓦，其中水电884万千瓦，比2003年增长121%；火电5423万千瓦，增长81%。2005年，发电设备制造企业又将迎来一个新的生产高峰，目前统计在手的合同总量为7520万千瓦，比2004年增长19.2%。有的企业年合同额比上年增加了3-4倍。东方电机(行情
论坛)(资讯 行情 论坛)(600875)、东方锅炉(资讯 行情 论坛)(600786)的生产计划，都已经排到了2007年。
在国内电力设备市场，火电30万千瓦机组的合同价格上升了30％，60万千瓦机组的合同价格上升了40％以上，其余相关的输变电设备及电站环保脱硫器、除尘器等设备的价格，也上涨了三成左右。由于国内电力设备企业的产能已达饱和状态，部分电机生产商将订单转包给国外厂商。
“中国电力建设热火朝天，带动了全球电力设备价格的上浮。”国信证券电力行业首席分析师杨治山说。
过量发展的电力项目加剧了煤炭供应、交通运输和发电设备制造能力紧张的矛盾；违规建设形成的闲置发电资产还可能增加金融机构不良贷款。32号文件指出，这种情况如果发展下去，势必导致今后一段时间发电能力过剩，电力建设规模出现大起大落，并再次形成高能耗工业与电站建设相互推进的恶性循环。
“跑马圈地”的投资冲动也引起了投资银行的担心。“如果继续按照这个速度上项目，造成电力市场供大于求，就会降低电厂的发电时间，投资效益也会受到很大损害。很多项目上马匆忙，没有充分考虑与煤产地的关系，交通运输的问题等，成本会因此大幅上升。”一位研究电力行业的投资专家称。
“五大发电公司原有的项目储备都不足，每个公司都在抢占市场份额，而很多项目还在筹备和策划阶段，就已经用来吸引投资者了。事实上，按照国内的设备投资能力，远达不到这个规模。”一位对电力投资行业研究多年的专家说，“但是投资者无从得知最后哪些项目会真正上马，这种投资的不确定性对整个行业的投资都会造成影响。”
据国信证券的杨治山分析，对目前涉嫌“违规”的项目也不能一概而论。其中有的只是缺手续，或简化了审批程序，最终不会被统统拿下。
“不少项目确实处在缺电地区，也符合产业政策和能源的合理布局。最后被砍掉的，可能只是个别真正属于无序建设的项目，大多数项目要通过补办手续或缓期施工的方式保留下来。”
国家发改委有关官员的说法也证实了这种分析。国家发改委副主任张国宝亦表示，这次清查“违规”电力项目，不会对国家批准项目造成太大的影响。
由是，何为“国家批准项目”，便成了此次“叫停”风波的核心所在。目前“合法”项目名单既已被基本确定，只待国务院最终批复，便可以照章执行。
项目清查纵横并举
《财经》获知，去年八九月间，发改委曾组成多个专家调查组，摸底调查违规电力项目情况，32号文件所引用的数据即大多出于此。随后，对于哪些项目最终被砍掉，发改委则依“一纵一横”方法决定。
“一纵”，指的是根据32号文件精神，各省级政府、国家电网公司、中国南方电网有限责任公司及五大电力集团公司，要在2004年12月31日前，将各自电力建设项目清理情况和处理意见上报国务院，并抄送发改委等有关部门。
“一横”，指的是由发改委组织专家团，调查各地区电力建设项目情况。与各单位“自报家门”做法相比，专家鉴定结论似更为客观可信，因此最终哪些项目将被拿下，是项调查结果尤显重要。
发改委对此也作了周密部署，专门印发了《火力发电建设项目专家优选评议办法》(试行)。精心选择安排的专家库阵容强大，200余人分别来自电力规划、工程建设和运行维护等方面，个个经验丰富。去年底，采用从专家库中随机抽取方式，按照东北、华北、华东、华中、西北及南方地区，发改委组织了六个工作小组，对上述区域电力建设项目分片核查。如果某一区域电网覆盖范围内要求建设的电力项目规模超过国家规划目标，或省级行政区内申报核准的火力发电项目规模超过国家电力发展规划确定规模，便采取专家评议方式，优选火电工程项目开工，余者将被缓建或停建。
核查采用了专家评分方式，包括规划布局的合理性，机组性能和上网容量电价预测，环境保护评价，资源有效利用评价，对国家技术引进或技术开发、设备国产化的支持程度及投资方资信、业绩等综合因素评价，共六大项，20多个小项。
这次核查还特别强调了保密性。一位实地参与调查的电力专家介绍，为保证核查客观真实，每位专家出行前，要申明与被评议项目及项目所在地区无直接利害关系。
评议期间，专家不得单独与被评议对象有关的单位或个人接触，否则将被取消评议资格。在进驻各地区前，专家的手机要全都被收掉，断绝与外界的联系，所有专家对自己打分的项目需绝对保密，并禁止在打分过程中记笔记。
打分过程中，每个专家的评分只限于某项目的几个方面，以求每个人都不了解项目的整体打分情况。评分结束后，当场封存记录内容，不留下交流和修改的时间。至此，层层严加防范的核查工作最终完成。
多掌齐出纠违规
除了发改委亲自动手，不少政府部门也腾挪于电力建设项目核查之间，其中土地部门、银行系统及环保部门发挥的作用尤不可小觑。
根据32号文件精神，各地的违规在建电站项目，特别是未完成土地征用、环境评价、银行贷款评审手续，取用地下水作为发电用水，以及煤炭、运输不落实的项目，将成为重点清理对象。一场多个部委协同工作的彻查行动从而揭幕。
首先，银行对未经国家核准同意的项目不予发放贷款；即使已经发放，也要责令收回。早在2004年7月举行的年中工作总结会议上，“电力、交通、公共事业、学校和医院”便被中国银监会列为“新五大风险行业”，提请各家商业银行放贷谨慎。
业内人士估计，目前违规的电厂投资最高可能吸收了多达4800亿元银行资金。未来一旦出现电力过剩或燃料价格过高局面，银行大量的贷款可能沦为坏账。
其次，国家环保总局加强了相应的监督，规定凡是项目环保标准、土地、接入系统未经环保总局认可的，一律不许开工。今年1月中旬，环保总局下令停工的26个电站项目便是明证。其间，装机容量为1260万千瓦的金沙江溪洛渡水电站等大型项目悉数在列，足见其行动力度。
第三，国家电网公司下发文件，规定未经国家核准同意的电源装机项目，即使建成投产，也不予上网。
最后，对于未经国家核准同意的电力项目，国土管理部门将不予审批用地，已批准的要收回土地使用权；交通运输部门不予安排运力或铁路接轨；电力设备制造企业不予供应设备。
各有关部委集中出击，对“违规”电建项目形成合围之势，只等国务院一声令下，1.2亿千瓦电力建设项目生死立判。
据了解，对于这些电力项目，目前主要有三种处理意见：其一，当地确实缺电且电建项目诸项评议符合有关标准的，可以在补齐手续后重新开工；其二，当地装机容量已经达到国家电力发展规划的要求，但该项目确实合乎发改委六个方面20余项打分标准的，将推迟开工，在三年内陆续进行建设，慢慢消化；最后，对于不符合审核标准的，将坚决予以停工，取消项目。
对于已经投入运行的违规电站项目，要区别不同的情况进行认真清理，严肃处理。在这些项目中，对违反产业政策、不具备环保和用水等条件的，要限期整改；整改后仍达不到要求的，则停止运行并做好善后工作。此外，对符合建设运行条件或整改后符合建设运行条件、经论证可保留的项目，将采取有区别的电价政策，将价差收入上交国家财政。
然而，在项目处理中还有一个难题，即由五大发电集团及地方政府分别上报、选在同一地址、装机设计也处同一规模的电力建设项目，究竟应该由谁来兴建？
以贵州省为例。2003年，华电集团聘请西南电力设计院承担的头步电厂技术改造项目工程，与金元公司的毕节电厂立项设计被同时送到国家发改委审批官员的桌上。
这两个项目属于同一块地皮上，甚至是由同一家设计院操刀设计的；两家的初步设计均获得通过，申请的双方争执不下，这个项目也迟迟没有得到落实(详见《财经》2004年第19期封面文章《“金元帝国”调查》)。
尽管目前尚无确切数字，但不少电站是五大集团与当地政府“跑马圈地”时争先上报的项目，这是一个不争的事实。“国内地理位置好、交通便利、适合兴建电厂的地方只有那么多，所以不管是哪个单位上报，都集中在那几个地方。”杨治山说，“这也是近两年新建项目不多，但原有电厂技改扩容现象比较普遍的一个根本原因。”
一位电力行业主管官员表示，这些不同名称、不同业主的同一电力项目最终花落谁家，将是一场激烈的博弈。“由于时间紧迫，最终的结果应该很快会公布出来。”
2月14日，美林证券发表了有关于此的研究报告，认为清查电力项目的措施，对电力股的投资气氛有利，并预期国内的大型电力股，包括华能国际（600011)和大唐发电(0991，HK)将成为主要受惠者。
有市无价的电力投资权
对于新近一轮电力建设项目热潮，一些媒体把原因归结于前几年的“电荒”问题，认为根源是地方政府为应对“电荒”而大力支持上马电力建设项目。但是多位业内专家认为，将“盲目上马”电建项目归罪于“电荒”，显然失之偏颇。
中国电监会信息中心副主任孙耀唯在去年的一场宏观经济研讨会上表示，电力的问题最终还是要依靠改革来解决，目前电力改革的步子不是太快而是太慢了。如果按照电力改革的最初设计逐一落实，用市场的办法解决“电荒”，能够收到事半功倍的效果。
“无论电力供求关系处于什么状况，都要坚持以改革促发展。”他说。
国信证券电力行业首席分析师杨治山则把“盲目上马”电力项目的根本原因，归结为国内电力投资权的价值界定上。“没有一个单位对于电力投资权的价格进行过客观的估计，但由于种种准入门槛的限制，事实上，电力投资权是有其内在价值的。”
对于这一分析，亦可在电力项目的审批中找到例证。例如，地方政府在这次电力投资过热中扮演了重要角色。如按目前“正常”程序，一个电建项目从项目建议书到可行性研究报告通过完成立项，再审批、核准，没有上百个图章是不可能做到的。在这样的情况下，有的省长亲自出面跑项目，并一直大力促成。
也正因此，不少违规项目在土地、环保、银行贷款等诸多环节上一路绿灯。有地方政府支持，又有缺电现实，加之五大电力集团都希望达到规模最大化，纷纷上马电建项目也就不难理解。
在电力投资体制改革之前，电力投资权由国家电力公司独家享有。随着改革逐步推进，各发电公司赢得了上马建设电站项目的权力。由于审批程序复杂，背后利益关系博弈，电力投资权的价值被再一次放大，使得电力投资的预期收益剧增，更使得一些原本很可能亏损的项目也变得有利可图。因此，对电力投资权的争夺愈加剧烈。
此外，在改革还不彻底的时候，电力投资还可以规避一部分成本，更对某些电力企业起到推动作用。比如，大型水电项目开发的外部成本——对当地水文和气候的影响、对物种保持的作用等因素没有完全计入水电公司的开发成本，而火电对环境、交通运输等带来的影响也被排除在建设成本之外。因此，电力公司乘尚可逃避外部成本的时候，抢占今后将越来越稀缺的水和煤炭资源，从经济角度上看非常合算。这也就是业内常说的“进门比盈利更重要”之义。
“电力投资权的价值没有被市场如实反映出来，引起了一部分较早获得政策优势的企业的争夺。在内在需求推动下，这些企业投资的电力项目也带有很大的盲目性。”杨治山说，“争夺电力投资权的真正可怕之处，在于它在圈占稀缺资源、攫取政策优惠之余，不仅无助于有效缓解电力供应紧张局面，还会造成电力过剩、项目亏损、资金浪费和资源破坏等一系列问题。”
特约编辑：舒薇霓
