我国“三农”问题的症结，可以归结为深层次的结构性矛盾和体制性矛盾两个方面的基本制约。结构性矛盾主要表现在工业化过程中就业结构调整与产业结构调整不协调，体制性矛盾主要表现在城乡分割的二元结构体制尚未从根本上发生改变。解决体制性和结构性矛盾，全面繁荣农村经济，促进农村社会全面进步，必须牢固树立和 认真落实科学发展观，切实贯彻统筹城乡经济社会发展的方针，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，坚持“多予、少取、放活”，依法保护农民土地权益；建立工业支持农业、城市带动农村的新机制，为农民提供更多的公共服务；发挥广大农民的积极性、创造性，形成农业和农村经济自身良性发展的机制；加快农村基层政权体制改革。

　　中央经济工作会议指出：“必须坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，任何时候都不能放松。”这是具有重大现实意义和深远历史意义的重要论断，对于推动全党全社会站在全局的高度重视“三农”问题，从根本上解决好“三农”问题，必将产生极其重要的作用。

　　“三农”问题的现状与症结

　　近年来，国家对“三农”的政策支持力度明显加大，农业和农村经济发展开始呈现良好的势头，粮食生产出现重要转机，农民收入实现较快增长。但应清醒地看到，“三农”问题的解决远未达到理想的程度。虽然长期困扰国民经济发展的农产品供给不足的矛盾缓解了，但农业和农村经济结构不合理、农业综合效益不高的矛盾仍很突出；虽然农民收入的增长速度明显加快，但有大量的农村人口收入和生活水平仍相当低。当前我国“三农”问题突出表现在城乡发展失衡现象仍十分突出。城乡居民收入差距目前已扩大到3.3倍，是改革开放以来城乡居民收入差距拉得最大的时期。若考虑到城市居民的各种福利性补贴，城乡居民的实际收入差距会更大。

　　从当前和今后一个时期看，制约“三农”问题的各种矛盾和问题主要有：第一，农业生产面临耕地面积继续减少、生态环境整体恶化、水资源更加紧缺的严峻挑战。我国人均耕地不足1.5亩，为世界平均水平的43％；人均水资源仅为世界平均水平的1/4。“人增地减、水减”的趋势在加剧，资源条件对农业发展的约束越发突出。第二，农村劳动力供大于求，就业不充分，大量人口滞留农村，仍是实现全面小康的严重“瓶颈”。2003年从事农业生产的劳动力3.1亿人，而一般认为我国在现有生产技术水平下，农业仅需要1.8亿左右的常年劳动力。第三，虽然农户已成为相对独立的市场主体，但农民进入市场的组织化程度还很低。目前，农民合作经济组织尚未形成大的气候，在为农民提供技术、信息、资金、物资和产品销售服务等方面发挥的作用还很有限。第四，公共财政对农村公共产品或公共服务领域投入不足，总体覆盖力度不够。在教育方面，农村教育经费严重不足，城乡教育条件差距较大。在医疗方面，农村医疗卫生事业投入太少，农民医疗卫生条件亟须改善，贫困地区的一些贫困家庭陷入了因贫致病、因病致贫的恶性循环。在社会保障方面，按享受社会保障的从业人员计算，农村的社会保障覆盖率只有3％，城乡社会保障覆盖率的比例为22∶1。第五，农村资金供求矛盾相当突出，农村金融体系改革滞后。目前，农村资金外流的规模平均每年高达700亿—800亿元。在各大商业银行纷纷撤出农村以后，仅靠农村信用社系统的信贷实力，无力解决农民贷款难的问题。第六，农村基层政权体制改革有待实质性推进。全国共有乡镇政府近3.9万个，乡镇机构臃肿，财政供养人口庞大。

　　我国“三农”问题的症结，可以归结为深层次的结构性矛盾和体制性矛盾两个方面的基本制约。

　　从结构性矛盾看，我国工业化过程中就业结构调整与产业结构调整不协调。第一产业占GDP的比重下降快，就业比重下降慢。2003年，我国农业GDP份额已经下降到14.3％，而农业就业份额仍高达50％。目前，我国已进入工业化中期阶段，但城镇化程度却比2000年世界平均水平低10％。我国目前人均GDP仅有1000美元，但已经出现了严重的农产品需求制约，最基本的原因是城镇农产品消费群体比重太小。我国农村富余劳动力转移困难，最根本的障碍是城镇化进程明显滞后。农村人口非农化和城镇化进程缓慢，农民比重过大，导致农业相对劳动生产率过低。

　　从体制性矛盾看，在传统计划经济体制下，长期实行农产品统购统销体制，工农产品不能平等交易，国家通过工农产品价格剪刀差，从农业部门取得了巨额资金，农业的基础地位受到严重削弱；在城乡分割的二元结构体制下，我国不是随着工业化的发展逐步推进城镇化，加速农村劳动力和人口向城镇转移，而是从体制、政策到各项管理制度都限制农民进城就业和定居，城乡之间要素不能自由流动，大量的农村劳动力被束缚在土地上，农村就业严重不足；由于实行农村农业人口与城镇非农业人口两种户籍制度，造成城镇居民与农民权利和发展机会的不平等，加剧了城乡结构的失衡，使城乡差别制度化。改革开放以来，虽然我们在加强农业基础地位、改善城乡关系上做了大量工作，但农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位，农村居民和城镇居民在发展机会和社会地位方面仍不平等。由于长期受城乡分割的二元结构体制的影响，在处理农村与城市关系问题上，仍自觉或不自觉地存在“重城轻乡”的观念，甚至以牺牲农民利益来换取城市和工业的发展。例如，近年来，国家制定一系列政策，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，农村富余劳动力转移的制度环境得到初步改善，但进城农民与城市居民在就业、社会保障、享受公共服务等方面的权利仍不平等。过去十几年农民工工资基本没有多大提高。现在的各类保险尤其是养老保险和医疗保险门槛太高，没有考虑进城农民工的需要。在外来人口比较集中的地区，当地政府的城市发展和公共服务规划没有考虑这部分人口的需要。再如，随着国有土地使用制度改革的深入，城镇非农建设用地已从行政划拨逐步转向市场化出让，土地出让价格大幅飙升，但向农民集体征用土地的补偿办法和补偿标准仍停留在行政划拨年代。这是改革开放以后出现的“以乡养城”的一种新形式，也是当前农民利益流失最严重的一条渠道。这些问题说明，迄今为止计划经济体制下形成的城乡分割的二元结构体制尚未从根本上发生改变。

　　着力从根本上解决“三农”问题

　　解决制约农业和农村发展的体制性矛盾和结构性矛盾，全面繁荣农村经济，促进农村社会全面进步，必须牢固树立和认真落实科学发展观，切实贯彻统筹城乡经济社会发展的方针，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，坚持“多予、少取、放活”，依法保护农民权益。

　　着眼于通过深化改革，从体制和法律上建立保护农民土地权益的长效机制。强制性大量征地造成的农民生活水平下降、就业无着落等问题日益严重，因征地问题引发的社会矛盾不断加剧。土地征用应当有利于富裕农民而不是造成大批农民失地失业，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大社会不公。从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策，既要保证国家建设用地，又要给农民以公平的补偿，给失地农民以妥善的安置。这样做，从短期看，原始积累会少一些；但从长远看，工业化进程并不会放慢，相反，因为农村社会稳定，农民收入增加，农村市场扩大，有利于保障工业化更迅速、更稳妥地进行。为了保障农民权益，应完善有关法律，对公共利益作出明确的法律界定，不能滥用征地权。应给予被征地农民以公平的补偿，并完善征地程序，保证在征地过程中使农民有充分的知情权和参与权。允许农村集体非农建设用地直接进入市场流转。为失地农民建立社会保障是保障其权益的根本途径，应改变一次性货币安置为主的做法，由政府把土地出让收益按一定比例注入失地农民社会保障基金。这应成为农民社会保障基金的主要来源。

　　调整国民收入分配政策和国家财政支出结构，建立工业反哺农业的支持机制。工业化进入中期阶段后，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，国民经济增长的动力主要来自非农产业，这是世界各国经济发展的普遍规律。这一时期工农关系的基本特征是，农业不再为工业发展提供积累，农业成为接受“补助”的部门。我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，为国家加强对农业的支持和保护提供了可能。尽管我国现在农村人口还占多数，经济发展水平有限，还不可能像发达国家那样通过补贴来解决农民收入问题，但现在我们的经济实力有了较大增强，集中一定的财力，为“三农”提供一定程度的支持，为农民办一些事情，也还是能做得到的。实现以工促农，应当从存量和增量两个方面合理调整国民收入在工农之间和城乡之间的分配格局，提高政府运用财政手段支持农业的能力。财政支农支出的增长幅度应继续高于财政经常性收入的增长幅度。应特别重视加快农村和农业基础设施建设，在农村水利、道路、通讯、中低产田改造、农村电网和生态环境建设等小型公益设施和基础设施上加大投入力度。按照建立公共财政体制的要求，调整财政支农资金的使用方向，转变补贴方式，逐步减少对流通环节的补贴，建立对农民的直接补贴制度。充分利用世贸组织的“绿箱”政策，增加农业科研及其成果推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。逐步探索建立政策性农业保险机构。按照有利于增加农户和企业贷款、有利于改善农村金融服务的要求，以培育竞争性的农村金融市场、形成合理的农村金融机构体系为目标，推进农村金融体制改革，提高对农民的贷款面。

　　加快城镇化进程，形成城市对农村发展的带动机制。未来20年，如果发展战略和政策选择得当，工业化和城镇化的快速发展将为解决“三农”问题提供难得的机遇；如果继续将农民排斥在工业化和城镇化进程之外，我国经济的结构性矛盾将更加突出和尖锐，也将使解决“三农”问题的难度陡然增大。从根本上解决“三农”问题，必须统筹城乡就业，加快城镇化进程，逐步减少农民，发挥城市对农村的带动作用。应逐步消除农民进城就业的各种歧视性政策和障碍，加快建立城乡劳动者平等的就业制度。当前局部地区出现用工紧张，主要原因是：工资低，劳动条件差，农民不愿干；技术要求高，农民干不了。解决农民就业问题，关键是提高农民就业技能，提高农民整体素质。应将农村劳动力就业培训作为一件大事来抓，大幅度增加用于劳动力培训的投入，探索新的培训方式。推进户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件，为农民工转化为稳定的城市产业工人和市民提供良好的制度环境。城市政府在制定政策时，应把在城市有固定工作和住所的进城农民视同常住人口对待，特别是应把外来人口对住房、学校等设施的需求纳入城市建设规划。城市各种公共服务应该有效服务于全社会。同时，在住房、就学、社会保障、社会管理等方面推进与户籍制度改革相关的配套改革，取消对外地农民工的歧视。

　　建立和完善公共财政制度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民。现在，农村义务教育投入远不能满足需求。实行“以县为主”的农村义务教育管理体制后，学校公用经费依然严重不足，预算内补助虚列现象较为普遍，危房改造资金仍然存在较大的缺口；教育债务负担沉重，偿还困难。要真正落实中央提出的把农村教育作为整个教育工作的“重中之重”的要求，真正实现政府办农村义务教育，必须按照建立公共财政体制的要求，进一步强化中央和省级政府对发展农村义务教育的责任。以我国现今所处的经济发展阶段和国家整体财力状况而论，应该加快实行免费九年制义务教育制度。进一步改善农村医疗卫生服务，完善农村新型合作医疗制度，满足大多数人的基本卫生需要。加强医疗救助制度建设，为最贫困的农村居民提供一定的福利性医疗保障，这是实现“人人享有卫生保健”的需要，也是摆脱因病致贫、因病返贫的需要。农村的社会保障制度建设应从条件已基本成熟的经济发达地区开始，逐步推广到全国；先在农村建立最低生活保障和合作医疗制度，再逐步建立养老保险；应从最需要保障的困难群体入手，逐步扩大保障范围。

　　在理顺城乡关系的基础上，发挥广大农民的积极性、创造性。全面繁荣农村经济不能仅仅依赖于城市的带动和工业的支持。农民占我国人口的大多数，即使城镇化能够顺利推进，能够缓解农村发展面临的困难，2020年农村至少还会有5亿以上的人口，2030年至少还会有4亿以上的人口，农业、农村和农民问题仍然是我国经济和社会发展的重大问题。在理顺城乡关系的基础上，农村最终应通过深化改革，发挥广大农民的积极性、创造性，形成农业和农村经济自身良性发展的机制，逐步缩小与城市的差距。一是在坚持农村家庭承包经营制度的基础上，进一步推进农村的组织创新和制度创新。我国的基本国情决定了在相当长的时期内，土地仍是农民最基本的生活保障。应充分认识农村土地使用权流转和集中的长期性、渐进性，不能拔苗助长。土地经营权的流转要坚持依法、自愿、有偿的原则，采取慎重态度。大多数农户在生产经营活动中处于高度分散的状态，特别是在加入世贸组织后，这种状况不适应国内外市场竞争的需要。应大力发展各种农民合作经济组织，为农民提供服务，将小规模分散经营的农户有效组织起来，帮助他们减少或化解市场风险。应尽快制定农民合作经济组织法，在法律上明确其财产关系和责任形式，明确其与政府的关系，明确政府对农民合作经济组织的扶持政策。二是加快传统农业向现代农业的转变，加快农村二、三产业和小城镇的发展。切实保护和稳定提高粮食综合生产能力。充分利用国内外两个市场、两种资源，推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力，是农业发展的主线。应根据我国农业资源利用和农产品供求的现状，在继续发展种植业的同时，加快林业和畜牧水产业的发展，提高其在大农业中的比重。大力发展农产品加工业，提高农产品加工程度，增加农产品的附加值，积极发展农产品的现代流通方式。建立可持续发展的农业体系，遏制生态环境的恶化。鼓励劳动密集型企业和个体私营商业、服务业的发展。继续支持乡镇企业加快转变机制和增长方式，加快产业升级。加快小城镇发展，壮大县域经济，拓展农村劳动力就业和农村人口转移的渠道。

　　加快农村基层政权体制改革。根据乡镇规模和经济发展水平等实际情况，对现有的乡镇进行撤并；乡镇政府机构该减的减、该并的并，分流人员，压缩支出。这是巩固税费改革成果、防止农民负担反弹的重大政策举措。乡镇基层政权组织的改革不是推卸政府的责任，改革过程中上级政府需加大财政支持，保持农村基层政权的稳定和有效运转，使基层政权真正造福于农民。而对于改革成效的评判，不能只看机构和人员精简了多少，更要看对农民的公共服务的提供是否有所改善。应将乡镇机构改革与调整政府行政构架进行通盘考虑，加快自上而下的行政体制改革。（韩俊）