河南平坟背后土地账:政府可获利百亿元

    河南平坟运动在2012年11月达到高潮。

    从南阳到周口，数百万座坟头被夷为平地，影响人口数千万，甚至发生意外，致人死亡。

    11月，新修改的《殡葬管理条例》删去了可强制平坟的规定。河南对外宣称平坟暂停，对内却高度认可这一行动，并无纠偏之意。置民众传统情感的伤害于不顾的背后，这场自上而下的运动，实际另有更深层次的谋虑。

    作为中国粮食主产区的河南，肩负“保耕地”重任，发展受限，一直深陷土地饥渴。2011年11月，国务院发布文件，支持河南省加快建设中原经济区。今年12月3日，国家发改委网站公布了国务院批复的《中原经济区发展规划》，提出探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型城镇化、工业化和农业现代化协调发展的路子。

    在此背景下，河南对土地的渴求愈发强烈。但是，始自2009年的“新型社区”建设推行并不顺利，这项工作试图整合农民宅基地，腾挪出更多建设用地。

    此次，地方政府通过平坟复耕与建设用地“增减挂钩”政策找到连接点。目前，周口等地已将平坟面积上报河南省国土资源厅，以此作为“新增耕地”，交换建设用地指标。

    平坟“大跃进”

    10月21日，在河南平坟运动最盛处——周口扶沟县，39岁的村民罗军丽、53岁的何洪庭在挖掘墓碑时遭遇意外，二人被倒下的石碑砸中身亡。

    消息传出，舆论哗然。在此之前，这场平坟运动，实际已进行了半年之久。

    河南官场流传甚广的一个说法是，平坟最初源自高层意志。目前能搜索到的最早信源，是周口市政府网站曾刊文称，2011年11月，“省委书记卢展工莅临周口调研，针对平原农区耕地坟头多的情况，提出实施殡葬改革，推进平坟复耕。”

    几个月后的2012年3月，周口市政府出台《关于进一步推进殡葬改革的实施意见》，以“一号文件”形式下发。文件称，平坟复耕已到刻不容缓的地步，需强力推进。

    4月，南阳市亦发布文件，要求自5月10日起，耕地、林地内不准增加新坟头，“出现一个平除一个”。

    5月28日至29日，在河南省民政厅“全省深化殡葬改革工作现场会”上，省政府肯定了南阳的做法。

    此后，平坟复耕在河南全省推行。9月24日，河南省政府办公厅发布《关于加快推进全省殡葬改革工作的通知》，称此举节约土地、保护环境、移风易俗，符合河南人多地少的省情。

    该文件要求，2013年，河南农村要实现公益性墓地全覆盖，逐步将农村散坟、集中墓地迁移到农村公益性公墓，推进平坟扩耕工作。“推行火化工作较好、殡葬基础设施较为完善的省辖市，要抓紧开始进行平坟扩耕工作，其他省辖市要在2013年全部展开。10个省直管试点县（市）要发挥示范和带头作用，2013年3月底前要全部完成平坟扩耕工作。”

    受到鼓舞后，周口平坟进一步升温。

    按照最初的计划，周口将在三年内完成平坟任务，今年完成20％、2013年完成50％、2014年全部完成。强力推进下，任务进度超过原计划——11月，全市过半坟头已被推平。

    在周口市扶沟县的平坟实施方案中，基层干部被要求“全面动员、全民参与、迅速行动、强力推进”，“一天一督导、三天一通报、一周一排序”，按照时间表，10月底前该县各级党员干部、财供人员带头平坟，11月底前实现“全县境内无坟头”。方案要求，副科级以上干部必须在七天内平掉自家坟头，凭乡村两级出具的证明才可回单位上班，不执行者将被“采取组织措施”。至于企事业单位及人员，如果平坟不力，可能会受到取消文明单位、取消个人一切评优晋升的处分，还有可能在电视台被曝光。

    但是，平坟中的“不公”，却使得民意愈发反弹。

    按照相关平坟方案，受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留。此外，革命烈士、知名人士、少数民族、华侨、外籍华人、港澳台同胞等特殊坟墓，则按有关规定保护、迁移或整理。

    这一例外条款，在基层已被异化为对官员祖坟的额外保护。

    例如，中组部研究室主任臧安民家位于沈丘县周营乡的祖坟、河南省发改委巡视员陈永石家位于石槽集乡的祖坟，均在平坟运动中得以幸免。

    11月16日，中国政府网公布国务院第628号令，在新修改的《殡葬管理条例》中，删去了民政部门可强制平坟的规定。

    11月21日，周口市委宣传部对外宣称，该市“平坟复耕”工作已暂停推行，正在研究如何调整政策，以期平息舆论。

    但仅两天之后，在周口召开的内部会议上，相关负责人向民政局等部门传达河南省指示，肯定其平坟复耕工作，称“成效显著”，要求其顶住外界舆论压力进一步推进。

    按照周口市的“一号文件”，该市基本农田有坟头350多万个，占地近5万亩。11月初，周口市通过新华社发布消息称，全市已平迁200多万座坟墓，复种耕地近3万亩。

    土地饥渴

    与平坟“大跃进”并行的另一条线索是，身为保粮大省的河南，正急于摆脱城镇化和工业化落后的境况。

    河南的粮食总产量占到全国的十分之一，其中小麦超过四分之一。按照“十二五”规划，至2020年，中国粮食产量需要增加1000亿斤，分配给河南的增产任务就达到300亿斤。一直以来，中央给河南的“保耕地”压力从未放松。根据河南官方提供的数据，截至2011年底，该省耕地面积为1.22亿亩，比国家下达的保有量指标高出366万亩。

    经济发展，也是保粮大省的渴望。直至2010年，河南城镇化率只有37.7％，远低于全国49.68％的平均水平，居全国倒数第五位。城镇化发展需要土地，尤其是可做工业、房地产开发的建设用地。

    河南地处中原，多年来耕地已被深度开发，未垦耕地储备几乎殆尽。出于保粮考虑，近年来，中央批给河南的新增建设用地指标每年只有25万亩左右，而根据河南自身的建设规划，其每年土地指标缺口在50万亩以上。

    “传统的土地复垦、土地整理在河南已空间不大，农民‘上楼腾地’是最有可行性的。”河南国土系统一基层官员表示。

    2009年，《河南省城乡建设用地增减挂钩试点暂行办法》实施。这份文件明确，县域之内，将农村集体建设用地复垦为耕地的，可置换同等面积建设用地指标。

    农民宅基地无疑是农村集体建设用地中最大一块可利用资源。在“增减挂钩”政策下，“新型社区”建设在河南大规模铺开，即将若干行政村合并为社区，新建楼房，原宅基地复垦，置换建设用地指标。

    按照河南省描绘的蓝图，未来，“新型社区”要将全省6000万农民囊括。从2009年至今，全省开工建设的“新型社区”已超过2000个。

    但是这些“新型社区”普遍面临建设资金不足的困境。河南省委农村工作办有关人士计算，每5000人的社区，其基础设施建设资金需要2000万元，这部分由财政埋单，为此，河南省财政百般腾挪。据上述人士透露，中央下拨的支农专项资金甚至也被挪用，投入“新型社区”建设。

    此外，按照政策，“新型社区”的房屋建设资金财政并不负担，由农村集体筹措，或引入外部投资。但是，由于政策严控出资人新建可对外出售的“小产权房”，在大多数县乡，投资者兴趣缺乏。上述人士测算，要完成河南省的“新型社区”建设计划，资金缺口达数百亿元。

    同时，“新型社区”建设在推广中带有强制性，大量农民“被上楼”，也引发抵制。这场运动中，基层政府获得建设用地指标，通过招拍挂即可获得巨额土地收益，但对农民来说，自己腾退宅基地，还需自行出资购买新房，且不能分享变为建设用地的土地收益，并不具有吸引力。整体而言，“新型社区”建设推广并不顺利。

    按照河南官方发布的数据，截至目前，已“初步建成新型社区近300个”，但多位知情人士估算，实际数目远少于此。“只有几个样板项目做得比较好。”一不愿具名的河南学者说。

    12月3日，《中原经济区发展规划》发布，以河南为主体，延及周边省市，希望加快新型工业化、城镇化进程。该规划被河南上下视为机遇，多场围绕规划的招商引资大会已经召开。

    作为对中原经济区的支持政策，2011年9月，国务院发布支持河南省加快建设中原经济区的指导意见，允许河南探索开展“人地挂钩”政策试点。

    比起过去只能在县域内进行“增减挂钩”，新政最大的突破在于，允许新增建设用地指标的跨县流转。在周口等以农业为主的城市，工业项目少，土地价格偏低，有了“人地挂钩”政策后，其腾出的指标可以转卖给郑州等大城市。“我们都盼着‘人地挂钩’赶快出实施细则，赶快落实。”周口市一名官员表示。

    土地的价值将被激活，对土地的饥渴继续发酵。在“新型社区”建设进展不顺之时，地方政府在平坟中看到了“机会”。

    坟地腾挪算盘

    周口地处黄淮平原腹地，辖区内耕地1293万亩，拥有1200余万人口。这里也是全国重要的大型商品粮生产基地，粮食产量占河南省七分之一，居省内首位，油料产量占全省三分之一。但是，周口经济发展在省内相对落后，近年引进的鞋城等产业项目效益不佳。

    2009年“增减挂钩”政策实施后，周口全市申报的“新型社区”建设项目超过100个，得到批准的有26个，待全部项目完成后，可得新增建设用地指标数百公顷。但与省内其他地方一样，受困于资金和民意，“新型社区”建设在周口进展缓慢，目前开工的仅有宁平村等少数几处。

    一直以来，中央批给河南的新增建设用地指标中的大多数，被郑州等大城市瓜分，无法到达基层。而“增减挂钩”“人地挂钩”等政策，则使得县级政府也有可能成为土地财富的分享者。

    11月，周口市宣布，全市已平迁200多万座坟墓，复种耕地近3万亩。周口市一下辖县负责人表示，该县平坟所增的3000多亩地，已经作为“新增耕地”呈交周口市，由其统一向河南省国土资源厅申请“增减挂钩”指标。周口市国土资源局人士亦确认这一信息。

    但实际上，外界普遍怀疑，周口市上报的3万亩平坟“成绩”掺水。有学者估计，200万座坟墓，以平均每座坟2平方米计算，其占地面积尚不足1万亩。

    更重要的是，在周口市，80％以上的坟地散落在田间地头，其面积本就计算在原耕地面积中，即使复耕，只能算作增加有效耕地面积，不应属于“新增耕地”，也并不符合“增减挂钩”的条件。周口市国土资源局人士亦承认，该市仅有不足20％的坟地连片，只有这部分坟地，在土地性质中被划分为“特殊用地”，平坟复耕后，符合“增减挂钩”条件。

    “现在全都作为新增耕地上报省国土厅了，但不知是否会得到批准。”上述周口市国土局人士称，基层都对此抱有希望，“多少批一些也是好的。”

    如果平坟腾出的土地能顺利转化为建设用地指标，将是一笔巨大的财富。周口市近年建设用地拍卖，按土地区位不同，每亩价格在数十万元到百万元之间，新增3万亩指标，其总价值将以百亿元计，而周口市2011年全市一般预算收入仅为48.7亿元。

    由平坟带动的“增减挂钩”最后是否能落实，土地财富能实现几多，目前尚无定论，但与“新型社区”建设如出一辙的是，基层政府可能得到巨额土地增值收益，农民却无法分享。在此次河南平坟中，周口市出台政策称，每平坟一座，财政奖励个人300元。但记者在对扶沟县等地的走访中发现，多位农民表示并未收到奖金，而将亲人骨灰移到政府公益性公墓后，尚需支付费用3000多元。