人大常委会委员：30年后中国可进入福利社会

　　中国社会保障改革是世界社会保障史上的伟大改革实践

　　作为举国上下乃至整个世界关注的一个焦点，中国社会保障改革有着异常复杂的时代背景与影响因素，同时又是全面而深刻的变革。

　　中国社会保障改革与制度变迁的路径，即是由国家─—单位保障制向国家─—社会保障制发展。从总体上看，这一制度的变革可以分为五个阶段：1985年之前是改革准备阶段，原有制度因经济改革而难以为继，各地都在盲目中自发试验。1986年至1992年进入改革时代，但强调为国有企业改革配套，新制度缓慢生长。1993年至1997年是作为市场经济体系支柱之一，带着明显追求效率优先的烙印，曾一度对社会保障制度的信誉与政府的信用造成巨大冲击。1998年以后，开始恢复社会保障的公平价值取向，并开始作为一项基本的社会制度加以建设，进而实现了从自下而上到自上而下、从自发变革到自觉变革、从被动配套到主动建设、从单项推进到综合推进和全面建设新制度的转变。而2009年以来社会保障体系建设步伐明显加快、公共投入力度持续加大、社会保障惠及全民的广度显著扩张的事实，则表明了中国社会保障制度改革正在从长期试验性状态走向定型、稳定、可持续发展的新阶段，一个惠及全民的社会保障体系快速形成，这应当是近几年国家发展进程中最为重大的成就。

　　作为举国上下乃至整个世界关注的一个焦点，中国社会保障改革有着异常复杂的时代背景与影响因素，同时又是全面而深刻的变革。一方面，中国自20世纪80年代前后进入改革开放与社会转型时期，思想解放运动在守旧僵化与开拓创新、“左”与“右”的激烈碰撞中前行，高度集中的计划经济体制与充分利用市场机制的新经济政策在激烈较量中此消彼长，传统的城乡分割分治并具有平均主义色彩的利益格局在发展生产力的强大牵引下逐渐演变成按照生产要素分配的新格局，地区之间、城乡之间、社会分化中形成的不同群体之间因利益分化而呈现出来的差距、失衡等等，这些都决定了社会保障不可避免地成为利益分配格局调整的一个焦点。

　　同时，是经济体制变革使原有的社会保障丧失了单位(集体)保障制下的组织基础与经济基础，制度外部的原因直接促使制度变革，加之原有社会保障制度自身也存在着诸多缺陷，这种制度内外的双重挤压，迫使改革必须进行，但也决定了社会保障改革必然地超出这一制度变革可以控制的范围，它在改革实践中往往要受制于许多外在因素。还有利益格局与人口变化的复杂性，也直接影响着社会保障改革与制度建设。

　　另一方面，中国的改革是针对原有的一整套社会保障制度进行的全面而深刻的变革。迄今为止，除公职人员退休制度等个别保障项目仍基本保留着原有制度的框架外，其他各项社会保障制度在改革开放进程中都处于改革与发展过程中。从社会保障观念到制度结构、责任承担方式、财务模式以及与其他政策系统的关系都因改革而发生了重大变化，在总体上几乎重塑了整个社会保障制度体系。在制度结构方面，由单一层次、封闭运行的制度安排发展到了多层次的社会化的制度安排，整个制度体系便有了实质性的改变；在制度设计方面，基本养老保险采取了社会统筹与个人账户相结合的财务机制，突破了原有制度安排的现收现付财务模式，这种制度创新为世界养老保险制度改革与发展提供了一种全新的模式，等等。

　　由此可见，中国社会保障制度的变革，确实全面而深刻地改变了原有的社会保障制度及与之密切相关的利益分配格局与分配方式，这在世界社会保障史上是过去不曾有过的，也是未来不可能再现的。

　　社会保障制度改革的成就、问题与基本经验

　　在基本养老保险制度中引入了个人账户，构建了当今世界独一无二的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险模式，这一制度创新亦为世界提供了新鲜的经验。

　　从计划经济时代的国家—单位(集体)保障制到新型的国家—社会保障制，许多事实都证明了中国社会保障改革所取得的成就是巨大的。

　　首先，实现了国民社会保障观念的革新。原有制度下形成的是国民靠国家、靠单位、靠集体的传统保障观念，改革以来则逐渐形成了政府、企业、个人及社会各方共同分担保障责任的意识，从集体主义、父爱主义到个人适度负责、互助主义，从恩赐意识到平等意识，从等级差序到公平取向，从权利主义到责任分担等等，这种观念的革新，事实上为社会保障制度的理性发展扫除了最重要的观念障碍。

　　其次，实现了新旧制度的整体转型。概括而言，就是国家主导、责任共担、社会化、多层次、权利义务相结合的国家——社会保障制度，已经全面地替代了原有的国家负责、单位(集体)包办、板块分割、封闭运行、福利型的国家——单位保障制度。

　　再次，创建了独特的统账结合型基本养老保险模式。即在基本养老保险制度中引入了个人账户，构建了当今世界独一无二的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险模式，这一制度创新亦为世界提供了新鲜的经验。

　　此外，在社会保障法制建设与体制改革等方面也取得了重要进展。例如，《社会保险法》已于2011年7月1日正式实施，《军人保险法》也即将实施，同时经过1998、2008年两次大的机构改革，使一直处于过度分散、混乱无序状态的社会保障管理体制完成了从分散管理到适度统管的初步进程。社会保障改革所取得的上述成就，最终都集中地表现在化解风险与普惠全民上。没有社会保障改革与新制度的建设，不可能有国民经济持续高速增长的奇迹，也不会有如此安定的社会环境与劳动力的自由流动。新型社会保障制度也保障了全体人民的基本生活权益，如以最低生活保障制度为核心的社会救助已经覆盖城乡居民，医疗保障制度已经惠及95%以上的人口，基本养老保险在2012年能够实现制度全覆盖，整个社会保障制度普惠全民的愿景即将实现，这是我国在继续创造国民经济持续高速增长30多年的奇迹后，正在创造中国式的社会发展奇迹。

　　然而，客观而论，中国社会保障改革历程并非只有成功与成就，它还同时存在着一些不足与失误，并面临诸多挑战。

　　一是社会保障改革观念存在着片面性。如只强调社会保障改革为国有企业改革配套和为市场经济改革服务，加之在个人责任回归方面一度矫枉过正，一度使社会保障改革迷失正确方向并走了一些弯路。

　　二是在改革中存在着统放不分、分割推进的缺陷，使社会保障制度的统一性受到损害，制度碎片化现象严重，也为未来的制度整合留下了不良的后遗症。

　　三是历史责任与现实责任、政府责任与社会责任、中央责任与地方责任等迄今仍无清晰的法定边界，这种状况已经构成了新型社会保障制度走向定型、稳定的客观障碍。

　　四是现行社会保障制度几乎均存在着缺陷，例如，养老保险制度的地区分割及不同制度下的待遇悬殊差距，医疗保险制度分割所带来的浪费、低效与不公，工伤保险与失业保险制度预防功能的缺失，最低生活保障制度、老年人福利制度等的城乡分割，住房保障制度中存在的功能错位，社会保障基金投资政策的缺失等等，都在直接影响着社会保障制度的公平性与效率的提升，并对国民经济持续、健康发展产生不利的影响。

　　上述不足与缺陷，一部分是由于历史原因与发展不平衡造成的，一部分是由于“摸着石头过河”、渐进改革中经验不足造成的，但也有一部分是由于改革不够理性、制度设计不够周密和不正常的部门利益冲突造成的，从而是值得吸取的深刻教训。