三江源：生态补偿如何破题

美丽的三江源（资料图片）

陈昌智（右二）率民建中央调研组在青海考察。 　　何晓军摄

　　青海三江源，是长江、黄河、澜沧江的发源地，被誉为“中华水塔”。在这个中国最重要的水资源涵养地和生态功能区，生态补偿该如何进行，钱从哪里来，补偿的标准怎么定，钱发下去又该如何监管……不久前，民建中央组织调研组，由主席陈昌智带队，就这一系列有关生态补偿的问题进行了考察。

　　生态补偿势在必行

　　在三江源发展经济，时刻面临着生态与环境的挑战，既要保护三江源地区的生态，保障“中华水塔”的水源，又要依靠资源发展经济、改善民生，这始终是一个矛盾。

　　7月17日，三江源区生态服务功能价值评估研究报告会在北京举行。会上提供的报告认为，三江源区生态系统可提供的直接使用价值约为71693.5亿元，三江源区生态系统服务功能的间接使用价值为32290.575亿元。三江源区生态系统服务功能每年的非使用价值总值为453.06亿元。

　　令人遗憾的是，近年来，由于超载放牧、盲目采挖、盗猎等不合理的开发利用以及全球气候变化等诸多因素的综合影响，三江源区草地生态系统退化、高寒湿地萎缩、生物多样性锐减等生态环境危机不断加剧，人口、资源、环境与发展之间的矛盾日益尖锐，不仅严重制约当地经济社会的发展，而且危及到了中下游地区的生态环境乃至全国的生态安全。

　　事实上，为了保证长江、黄河的水质和流量，作为上游地区，青海已付出了高昂的代价。相关统计显示，仅三江源地区禁伐和休牧，青海每年损失的林业和牧业收入就以数十亿元计。

　　所幸，近年来，随着中国政府和民众环境意识的不断增强，生态补偿的理念已得到广泛认可。许多学者和专家都提出了在三江源区建立生态补偿机制，对环境问题中产生的损失予以补偿。

　　专家认为，由于三江源生态保护所需成本巨大，当地政府无力承担，只有建立完善的生态补偿长效机制，才能从根本上遏制生态环境恶化趋势，实现区域社会经济的和谐发展。

　　“上游牺牲开发保护了生态环境，才使下游获得安全清洁的水。因此，不对上游进行生态补偿，很难取得平衡发展。”合肥工业大学教授、博士生导师、安徽省生态工程技术研究中心主任汪家权在参加民建中央调研组赴青海考察后说。

　　记者了解到，在三江源生态保护和建设工程启动之初，中国政府便对生态保护和建设者在经济上给予了一定补偿。截至目前，国家累计下达三江源生态保护和建设资金40亿元，目前已完成投资34亿多元。但这些补偿与三江源区放弃发展经济的成本相比，差距很大。而牵涉面极为广泛的生态补偿机制如何建立，如何确立下游生态受益地区对上游生态保护建设地区的补偿，至今尚无定论。

　　去年5月，青海省政府向国务院上报了《三江源国家生态保护综合试验区试验总体方案》，目前，国家发改委已完成《总体方案》修编，正在征求各部门意见。与此同时，青海省加快组织编制完成的《三江源地区生态补偿机制总体实施方案》及《三江源生态补偿机制实施办法》，已于今年7月上旬上报至财政部。

　　民建中央主席陈昌智在对三江源生态环境保护进行实地考察后表示，尽快建立健全三江源自然保护区的各项保护工作和生态补偿机制意义重大，是一件关系全国生态安全的大事。他同时表示，民建中央将继续支持青海省在社会经济、生态保护等方面开展的工作，为三江源生态保护建言出力。

　　补偿范围如何定

　　如果实施生态补偿，范围该如何界定？三江源地区有哪些方面的付出应当得到补偿呢？

　　民建中央调研组认为，在三江源地区的生态补偿主要应当包括三大方面：

　　一是对农牧民生活的补偿，应当保证当地居民的生活水准不低于别的地方。

　　比如实施草场禁牧后，牧民的生产收益大幅度下降，日常生活燃料由自产变为购买，生活费支出增大。国家现行政策对牧民仅给予5.5斤饲料粮补贴，折合现金2.48元，无生活费补贴，补贴缺项且标准明显偏低。再如，在三江源区生态移民安置工程中，国家人均补贴8000元。由于工程中水、电、路等基础设施及牧民住宅建设的基础材料运输线长，建设成本高，实际发生的工程费用为人均1.5万元，补贴标准明显偏低。此外，牧民从草场上迁出到城镇居住，医院、学校等一系列配套设施的建设，不仅要进行补偿，还应当保证标准不低于其它地区居民。

　　二是生态平衡的维护和修复需要补偿。目前，国家对三江源156万亩重点公益林管护费补偿标准是每年5元/亩，这个标准量远不能满足实际需要。此外，三江源还有2743.5万亩灌木林和疏林地尚需纳入国家补偿范围之内。“三江源地区的生态环境极其脆弱，光是维护目前的生态平衡不进一步恶化，就需相当大的资金投入，如要进行修复，更需要长时间、大资金量的投入。”汪家权说。

　　三是因保护生态环境而限制经济发展所失去的众多机会成本需要补偿。三江源为保护生态环境限制了不少产业发展，影响了地方财政收入和农牧民收入。三江源已查明矿产价值在3626亿元以上，还有一些没有参加计算的矿产如水晶、灰岩、矿泉水、地下热水等。由于禁止开发和限制开发，这部分矿产资源价值即为机会成本，同样需要补偿。

　　补偿资金怎么筹措

　　作为中国最为重要的生态屏障和水源涵养区域，三江源流域生态补偿因其跨度最大、涉及省份最广，一直成为各方利益胶着的所在。这当中，资金如何筹集，是各方争执的焦点之一。

　　汪家权曾经参与新安江地区的生态补偿研究，他对此进行了一项简单的描述，那就是一吨清洁未受污染的水，到底具有多少生态价值？这水从三江源地区流出，沿途各省份应当分别付出多少费用？如果其间受到污染，当中的惩罚又应当如何进行？再比如，三江源地区保护生态，减少了沙尘暴的发生频率，净化了空气，这样的贡献又值多少钱，别的省份又应当如何进行补偿？

　　汪家权建议，应当把生态保护区与下游地区变成一个系统来考虑，由中下游受益地区分别向中央政府付出一定费用，再由国家向生态保护区发放。“我们一定要有这样的认识，那就是好的生态输出也是一种产品，而中央政府就是这个好产品的买家，再提供给下游省份。”汪家权说。

　　在民建中央的专题建议书中，对于资金的筹措提出了更为具体的建议：应建立多元融资机制，设立三江源生态保护基金和三江源创业扶持基金，发行三江源生态保护彩票。支持国有银行在试验区设立分支机构，引导银行加大对当地生态产业，特别是中小企业和农牧民创业等方面的信贷支持力度，建立银行贷款担保、贴息等制度。通过税收优惠、财政奖补等方式，积极扶持村镇银行等农村金融机构和地方性金融机构健康发展，鼓励将在当地吸收的存款主要用于支持当地发展等。

　　资金监管同样重要

　　还有一个问题同样重要，那就是资金筹集并下发到保护区后，如何使用和监管？生态保护的成效又该如何评价？

　　在青海省财政厅草拟的《三江源生态补偿机制实施办法》中，专门用一章篇幅，对生态补偿资金的使用管理进行规定，其中要求实行补偿资金专户管理，并建立和实施三江源生态补偿转移支付绩效评估制度。对挤占、截留或挪用生态补偿转移支付资金行为的惩处办法也作了规定。

　　《三江源国家生态保护综合实验区生态补偿方案研究》中提出，应当建立三江源国家生态保护综合试验区部（省）级联席会议制度，指定独立的第三方机构管理资金，每年进行目标考核，主要包括：资金管理是否科学安全，补偿内容和补偿标准是否科学合理，资金发放是否透明高效，资金使用的预期效益（包括生态改善目标、公共服务水平提高目标、民生改善目标等三方面）是否实现。

　　“相关利益主体间的权利义务关系的法律确定很重要。生活在三江源地区的人民，天然地对保护当地的生态环境负有义务，而下游省份在有义务付出的同时，同样也有权利了解保护区的生态保护进展情况，并对此开展监管，这是保证生态补偿机制可持续进行的重要方面。”汪家权说。