甘肃玉门油竭城衰 资源枯竭型城市陷转型困局

    资源枯竭城市经济转型的迷与困

    2008年3月以来国务院公布了二批共44个资源枯竭型城市名单。在这类城市里，经济社会生活暴露出了一系列问题，对此，本报于2009年8月在河北与辽宁两省的资源枯竭型城市进行了调查，相关报道也引起了中央和地方政府的高度重视。最近，本报记者深入中国一个典型油田资源枯竭城市——甘肃省玉门市进行采访，意在客观展现此类城市经济发展面临的困境与转型中存在的问题。

    玉门经济转型调查

    2010年初夏，玉门市老城区。风裹着尘沙，毫不留情地卷过这个人口不足3万且残败破旧的油田基地。

    当地人描述，十年前，这里还繁华兴盛，人口多达10余万，城市功能齐全，经济发达。

    如此巨变，根源是开采了近70年的石油资源日趋枯竭；还有一个与其他资源枯竭型城市不同的原因是，玉门市政府驻地和玉门油田生活办公基地相继搬迁，仅留下部门老市民和油田生产基地，出现相关经济崩溃、大量房屋闲置、就业难与居民收入大幅减少等问题。

    2009年3月，玉门市被国务院列入第二批资源枯竭城市名单，中央和省级政府以财政资金和优惠政策，支持该市摆脱资源枯竭困境。

    因油设市

    玉门市位于中国甘肃省河西走廊西部，因油而设，因油而兴，是典型的石油资源型城市。

    上世纪三十年代末，玉门油田开始开发，著名地质学家孙健初等三人受命前往玉门勘探开发油井，在现今老君庙旁边开凿出中国第一口油井——老君庙一号井，由此拉开了玉门系列油井的开发序幕。此后这里相继诞生了中国第一个油田，诞生了新中国第一个石化基地，也诞生了“铁人”王进喜。

    新中国成立后，玉门油田在社会主义建设中发挥了重要作用。1957年，玉门建成我国第一个现代石油工业基地，先后承担起了中国石油工业“大学校、大试验田、大研究所”和“出人才、出技术、出产品、出经验”的“三大四出”历史重任，先后向全国各大油田培养输送管理人员、技术骨干和职工12万人，累计开采石油3011万吨，加工原油3843万吨，向国家上缴税金120多亿元，为新中国的诞生、建设和发展做出了巨大的历史性贡献。

    在中国石油工业上的突出贡献，也带给了玉门发展的机遇。1955年玉门油矿所在地成立了地级玉门市；1958年玉门县政府从玉门镇迁至玉门油矿，并入玉门市；1959年玉门石油管理局成立；1961年市局政企分设，玉门市改为县级市至今……玉门这座城市彻底躺在了石油工业上。

    油竭城衰

    漫步在玉门市老市区的主街道上，一幢幢高大的楼房、四处林立的巨幅广告牌以及各种功能完善的办事机构和商业企业，不禁让人遥想此城曾经的繁华与富足。然而今时，一排排紧闭的门面房却彰显了这座城市的衰败。甚至有人向记者调侃：2万元就可以在这里买一栋楼，六层三个单元的，而且保证每套房的面积在50平方米以上。

    油竭城衰导致的经济萧条，影响了这里很多人的生活。东岗村人王顺及全家的命运在过去的10年里就上演了冰火两重天的生存戏。

    年过半百的王顺出生在这片石油的土地上，以开出租车为营生。“2003年前后吧，光我们跑出租的，那收入的差距老大了。”他告诉记者，现今一天的纯收入是60元左右，而在十年前，每天最少也能有100元的收入。

    据王顺描述，十年前，老市区人来人往，有将近10万人左右；而现在这里的人口不足3万人了。

    命运和生活发生改变的不仅仅只有王顺一人，几乎每个人都遭遇到了老城巨变的冲击，甚至每个企业每个机构。

    中国人民银行玉门市中心支行信贷和统计部主任程敏芳告诉本报记者，1998年到2008年的十年间，老市区的企业破产倒闭，使得各金融机构剥离和注销人民币5．6亿元。

    本世纪初的前后，玉门市政府最先提出搬迁的想法；2002年2月，玉门油田生活和办公基地逐渐东迁酒泉市肃州区；2003年4月，玉门市开始实施市政府驻地迁址工程，市政府驻地向西80公里迁至玉门镇。

    记者多方调查得知，导致搬迁的直接原因是玉门市与石油管理局之间在很多方面出现了矛盾；根本的原因则是石油资源日趋枯竭，导致玉门市经济社会发展瓶颈出现。

    玉门石油管理局给本报记者的一份《玉门油田汇报材料》称，油田累计探明石油地质储量16898．17万吨，其中可采储量4773．87万吨。玉门油田经过近70年的发展，目前原油产量艰难地维持在40万吨，老油田已进入枯竭性开采阶段，目前剩余可采储量仅464．2万吨，且剩余可动用储量品位低，可采难度日益加大，产量逐年下降，经济效益逐年下滑。

    上述材料进一步称：由于目前老油田剩余可采储量十分有限，剩余油高度分散，油水关系复杂，大部分油水井套损严重，现有的开发技术进一步提高采收率的空间有限，增产挖潜措施效果越来越差，加之缺乏储量接替，致使石油沟、白杨河、单北等3个油田濒临报废，老君庙、鸭儿峡已进入后期开采，采油难度越来越大，成本居高不下。

    记者从甘肃省发展和改革委员会获得的一份《关于申请将玉门市列入全国第二批资源枯竭型城市的请示》中也说明：“玉门油田成为目前全国开发最早、海拔最高、开采难度最大、企业规模最小、发展苦难最多的是有企业，也形成了玉门地方发展中的巨大困难和问题。”

    玉门发展中的问题还远不止这些。由于石油资源的逐步枯竭，油田企业进行了多次改组改制和经营结构、布局结构的大幅度调整。这对近半个世纪以来为服务石油企业而建立起来的地方行政体系、工商企业框架和社会服务体系造成了严重冲击。特别是1998年以来，地方政府为服务油田开采而兴办的化工、轻工机械、石化下游开发等工业企业，糖酒、五金、饮服等配套的商贸服务企业绝大多数破产倒闭，原市属工商业体系全面崩溃。统计数据显示，1996年玉门市有市属工业企业90家，经过1998年前后的破产重组，2000年仅有8户企业勉强维持经营。

    而早在1995年，部分油田企业和5万多油田职工、家属就已开始陆续西迁至新疆吐哈油田，这样的迹象却没有引起重视。吐哈油田人口分流与玉门油田生活办公基地搬迁，使得玉门市城市化率由上世纪九十年的70％以上骤降至目前的35％左右，市属工业经济比重也一直在6％－8％之间徘徊，整座城市正在衰竭。

    经济陷入崩溃边缘

    “一油独大”的畸形产业结构，是玉门市国民经济的重要特征，也是玉门经济迅速陷入衰败的症结所在。

    记者从玉门市财政局获得的经济数据显示，石油及炼化产业贡献了该市国民经济增长的70％以上，而财政收入中也有60％以上来自石油及相关产业，第三产业仅占10％左右。

    对此，长期跟踪研究资源枯竭型城市转型的东北财经大学于立教授在接受本报记者采访时表示，计划经济时代背景下，几乎所有的资源性城市都有的一个共同特征，资源产业是城市中唯一有竞争力的基本经济部门，其他产业几乎都是为该产业及其从业人员提供商品和服务的非基本经济职能。

    “资源型产业在城市经济中所占的比重不仅非常高，而且是城市经济的核心和命脉。”他说，“资源型城市对资源型企业存在着一种特殊依附关系。资源产业是资源性城市的支柱产业，如果城市的支柱产业由一家企业主导甚至独占，会形成城市对该企业的依附性。风险也会逐步显现出来。”

    开采了70多年的玉门油田，随着其资源日趋枯竭，风险早在上世纪九十年代中后期就已显现出来。

    1995年以后，由于石油采掘成本上升，利润减少，玉门石油管理局多次调整经营结构，改制重组，并大办“三产”服务业，造成了地方为服务油田兴办的化工、商贸、饮服、轻工机械等企业纷纷破产倒闭。

    上世纪末老市区个体工商户达到5122户，占全市总数的85％，曾是酒泉地区商贾云集、商贸流通业最繁荣的区域。随着石油资源枯竭，人口开始外流、城市人口锐减，市场萧条、消费萎缩。老市区个体工商户锐减至2007年的1350户，减少近70％。

    随着企业的接连破产与个体户的锐减，产业经济的萧条最终影响到了地方税源的缩水。据测算，1998年至2007年的十年间，玉门市平均每年减少地方税源1200万元，累计减少1．2亿元。地方财政随着原油产量增长缓慢，油田税收占财政收入的比重年均下降7．1％，与油田相关的地方税收平均每年减少3500万元。而在玉门油田兴盛时期的1950年至1980年，财政收入以年均32％的速度增长。

    风险并不止于此。由于市政府搬迁新址和大量企业破产倒闭，导致新市区城市建设、老市区基础设施改造和下岗失业人员安置方面的资金需求急剧增加。地方财政收支平衡的压力很重，城市转型资金缺口较大。2008年，全市财政自给率55．6％，人均财力1337元，政府性债务余额5．2元，是地方财政收入的2．08倍，财政赤字达2400万元，且每年财政支出缺口都在3000万元以上。

    经济资源流失严重，经济发展动力削弱。一方面，由于油田企业部分搬迁和生活基地的搬迁，造成了大量人口迁徙。尽管有3．72万人的移民迁入补充，但是流出的主要是收入比较高、消费能力比较强的群体，而迁入的却主要是贫困群体，消费能力弱，从而导致消费大幅萎缩，消费对经济发展的带动能力减弱。另一方面，流出的主要是具有较高劳动力素质的产业工人和大量的专业技术人才，迁入的却是较低素质的农业人口，导致专业技术人员严重不足，经济发展的科技动力和智力支撑减弱。同时，油田企业和生活基地的搬迁以及大量地方企业的破产倒闭，导致企业存款和居民储蓄存款大量外流，经济发展所需的资本供给持续减少。

    亟待转型

    玉门，随同全国其它资源枯竭型城市一样，转型是摆在政府、企业和百姓面前最大的困难。

    2007年，国务院发布了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，明确提出中央和省级财政要进一步加大对资源枯竭城市的一般性和专项转移支付力度，要安排一部分国债资金和中央预算内基本建设资金，集中扶持资源型城市，建设一批能够充分吸纳就业、资源综合利用和发展接续替代产业的项目；建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，改革资源税制度，完善资源税计税依据，调整资源税负水平，增加资源开采地的财政收入。

    为支持玉门市经济社会转型，2009年3月，该市被国务院列入第二批32个资源枯竭型城市的名单中。

    被列入该名单，除了能获得诸多优惠政策，还能获得中央的财政转移支付资金和省级政府配套资金。2009年至今，玉门市累计已获得了三笔中央财政转移支付资金共计16800万元，省级财政分两次配套2000万元。

    有了充分的资金，如何建立完善的产业经济结构，是摆在玉门市当政者面前最关键的问题。

    “2010年，坚持工业强市不动摇，做大做强石化、新能源、装备制造、矿冶建材、农产品加工五大产业，扩张工业经济规模，提高经济运行质量。”玉门市长雒兴明在《政府工作报告》中如此规划。

    雒兴明表示，玉门市政府要强力推行石化产业基地建设，围绕打造“百年油田”，地企联手，全力争取500万吨炼化、500万方商业石油储备库等重大项目，力争取得突破性进展。积极支持油田扩大产能开发，完成玉门油田20万方运行原油储备库建设，全面实施90万吨气柴煤加氢装置改造和80万吨焦化生产线新建等炼化结构调整项目，原油采炼量要分别达到40万吨和260万吨以上，努力把玉门建设成该省重要的石化产业基地。

    转型中的迷茫和困境

    玉门市从上世纪末提出迁城以实施城市经济转型，至今已有十余载；被国务院列入资源枯竭型城市名单也已一年多。然而，在记者调查采访期间，宣传部门一位负责人却对记者说：“目前具体怎么转型，怎么发展，市领导暂时也说不清楚。”

    玉门市发改委一位官员在接受记者采访时表示，截至目前，有关产业和经济转型的规划方案，尚在委托兰州大学经济学院的专家制定当中，还得经过甘肃省发改委和国家发改委的审查通过方能执行。长期供职在该市政府的一位工作人员向记者透露，关于该市政府在有关政府文件和汇报材料中提到的“经济转型，建设五大产业、四大园区、四大特色产业基地”，基本上停留在一个“概念和文字”阶段，没有清晰的发展思路和具体的规划。

    针对当地政府重点打造的“石化产业园区”，本报记者在玉门市老城区多方问询却发现，竟无人知晓这一城市定位，而该市政府及有关部门也没能向本报提供更多的信息。

    石化产业在将来很长一段时间还是该市主导产业，“一油独大”的畸形产业结构还将难以改变。而国务院《转型意见》却规定：2010年前，资源枯竭城市存在的突出矛盾和问题得到基本解决，大多数资源型城市基本建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，经济社会可持续发展能力显著增强。2015年前，在全国范围内普遍建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，使资源型城市经济社会步入可持续发展轨道。

    于立教授认为，资源开发型城市，在资源的黄金时期，往往是发展接续产业最有利的时期。目前玉门资源递减程度正处在发展接续产业的关键时期，若错过这个时机，到油气资源完全枯竭后再研究转型将付出沉重的代价和高昂的成本。