无人岛资源丰富引利益争斗 青岛试水综合治理

    编者按 无人岛，顾名思义是没有人类活动的岛屿。然而，近年来，随着海岛资源非法开采的日益加剧，这些“无人岛”不再“无人”，并随之出现了社会管理和法治管理的真空，民事纠纷不断，治安刑事案件时有发生。据统计，山东海域分布着大小456个海岛，其中所谓的“无人岛”达280多个。

    今年3月1日，《中华人民共和国海岛保护法》正式实施。如何有效整合现有的海上执法力量，让这部法律在茫茫大海中得以贯

    近日，青岛市综治办、青岛市公安局等9家单位联合下发《青岛市海上治安综合治理暂行办法》，首次试水海上综治模式。日前，《法制日报》记者走访了多个“无人岛”，试图探访海上综治模式如何变“群龙闹海”为“群龙治海”。法制日报记者 余东明 法制日报实习生 张秀振

    5月5日下午，山东省海警二支队的会议室里气氛异常热烈，来自青岛市公安、海关、海事、渔业等9家单位及青岛市沿海十个区(市)综治办的负责人在这里齐聚一堂，召开了一次海上治安综合治理联席(扩大)会议，互相交流海上管理的经验和问题，共同研究治理对策。

    这样的海上综治联席会议源于今年年初青岛市综治办等9家单位联合下发的一份文件———《青岛市海上治安综合治理暂行办法》。该文件按照“分工负责，通力配合”的原则，建立了海上治安综合治理模式，要求各单位间职权明确，信息互通，协同作战。由此，青岛海上治安综合治理模式首次浮出水面。

    “要保证海上各项管理的到位，良好的治安秩序是关键。”青岛市委政法委常务副书记王延球认为，通过科学整合海上执法力量，摆脱过去各自为战的管理混乱局面，形成海上管理部门的统筹协调机制，能有效增强海上治安管理合力。

    “岛主”一手遮天

    执法部门单兵作战力不从心

    目前，公安海警是海上治安管理的主要执法力量。而青岛海域的治安管理任务主要由山东省海警二支队担负。多年来，随着海上经营活动的日益增多、海上治安形势的日益严峻，这支相对单一的执法力量颇感力不从心。

    “警力少，登岛难，驻岛更难！这是海上执法最大的瓶颈。”海警二支队政治处干事卞祥福向《法制日报》记者介绍道，许多海岛地形复杂，暗礁环绕，执法人员面临警力不足和装备落后的局限，海上执法一度感到势单力薄。

    据了解，山东省海警二支队目前承担着青岛海域59个无人海岛的治安管理任务。这些海岛大多盛产稀有药材，周边生长了大量海参、鲍鱼等名贵海产。一直以来，由于缺乏规范的管理，许多海岛都不同程度有过被恣意开采、随意养殖等野蛮开发问题。由于海上土地、自然资源权属划分模糊，海岛经常被沿海一些居民占用，甚至会被一些身份背景不明的社会闲杂人员取得“控制权”，争抢资源导致的各类纠纷事件和案件冲突时有发生。因海岛交通不便，一些案件发生后受害人无法及时报警，执法人员在办理案件中也面临难以侦查取证等问题。

    近日，《法制日报》记者随海警官兵来到了距陆地11.5公里的大公岛。登岛后，记者发现，岛上植被茂盛，鸟类繁多，悬崖峭壁环绕，岩缝洞穴密布。海警官兵告诉记者，大公岛周围蕴藏着丰富的渔业资源。一些不法分子为获取利益，曾携带刀枪弩等管制物品恐吓他人，岛上治安一度阴云密布。

    “他们有恃无恐，俨然‘岛主’模样，动辄对他人暴力相加，受害人因靠岛谋生，多数都会选择忍气吞声。”海警官兵告诉记者，青岛举办奥帆赛前夕，他们就曾在此岛上抓获一名非法携带管制枪支的犯罪嫌疑人。

    记者还了解到，在距海岸线较远的千里岩岛上，也曾发生过类似被不法分子“一手遮天”的情况。为占用资源，刘某经常手持砍刀、身背猎枪和仿真枪在岛上“巡逻”，还在酒后殴打了岛上航标站管理员等多名群众，后刘某因寻衅滋事和非法持有枪支罪受到惩处。

    “违法犯罪只是海岛存在问题的表象，它的真正症结在于资源的无序开发和利益的你争我夺。”回忆过去，海警二支队政委许瑞海感慨颇多。

    记者了解到，当前国家赋予海警的职权是对海岛引发的治安问题进行处理，但在许多违法犯罪现象的背后，都普遍存在对海岛资源争抢的矛盾，解决这些问题要涉及到海洋、渔业等多个部门。而多年来，海上职能部门较多，分工不够明确，各职能部门单打独斗，而且一些执法部门力量薄弱、装备匮乏，很难形成对海岛破坏势力的打击合力。

    利益争斗致治安严峻

    “九龙”海上综治遏制无序开发

    据了解，早在2008年，青岛市就颁布了名为《青岛市无居民海岛管理条例》的地方性法规。奥运会帆船赛前夕，青岛市还组织多家涉海单位对青岛海域的所有海岛进行了清理整治。整治行动之后，海岛的治安形势好转了一阵子。但时间一长，治安问题又“旧病复发”，无法从根本上铲除各类隐患存在的土壤。

    至此，青岛市得出了一个结论：仅仅依赖于颁布几套法律法规或开展治安清理整治行动来实现对海岛的长效管理，是远远不够的。

    2009年5月末，山东省海警二支队接手了一起海上渔事纠纷案件。当事人杨某在海上作业时误入徐某布网区域，不慎将网具破坏。双方言语不当导致矛盾升级，徐某带领十余名作业工人强行扣押了杨某船上的电台、雷达、渔具等物品，最终演变成了一起19人参与的海上群体性案件。

    案发后，海警二支队成立了专案组，同时协调青岛市公安局等4部门成立了多元化矛盾联调小组。多家单位各司其职，摸清矛盾内因，积极协调双方。经过近一个月的耐心工作，徐某最终归还了所有物品，并向杨某赔偿了经济损失，一场海上纠纷案被妥善化解。

    “从这起案件中，我们尝到了用综合治理的方法解决海上治安问题的甜头。”许瑞海说。

    “当时，青岛市正在加快推进社会治安综合治理制度化、规范化、标准化建设。”青岛市综治办副主任沙秉忠告诉《法制日报》记者。在他的办公室里，记者看到了这份《青岛市海上治安综合治理暂行办法》。文件细化了各单位在海上管理的职责，如海洋局负责环境保护和海岛使用的监管，查处违法铺设海底电缆管道、海洋废弃物倾倒等行为；渔业局负责保护渔民的合法权益和维护生产作业秩序，查处非法占用海域、海岛、海洋自然保护区和非法捕捞等行为；海事局依法加强海上交通安全监管，调查处置海上交通事故等等。

    文件规定，山东省海警二支队作为海上执法的主力军，采取联合执法的形式，全力配合各涉海单位的执法活动，震慑不法分子，严厉打击暴力抗法。

    “治安问题的背后隐藏着利益斗争，一味药方解决不了整体病症。”沙秉忠说，综治模式无疑是一剂良药。各职能部门协调配合，多管齐下，彻底遏制海岛的无序开发，才是解决海岛管理问题的治本之策。

    长效之路还有多远

    海上综治需相关部门长期磨合

    负责起草文件的青岛市委政法委研究室副主任王金明告诉《法制日报》记者，为保证海上综治工作的全面落实，青岛市还专门成立了海上治安综合治理联席会议办公室，每半年组织涉海单位召开一次会议，遇有重大情况随时召集开会，共同研究处理海上管理事务；各涉海单位指定了办公室联络员，负责日常海上管理工作的协调。

    同时，青岛市还将海上治安综治工作纳入了对各部门的日常综合考评机制，规定下属的10个沿海区(市)级综治办负责协调本辖区涉海部门开展管理，形成组织严密、制度规范、通力配合的海上管理工作机制。

    “其实这份文件还只是悬在半空。”对于暂行办法，沙秉忠并不讳言，由于各单位职责分工不同，执法人员能力差异，各单位之间还需要长期的相互磨合才能真正达到有力的配合。

    《中华人民共和国海岛保护法》已正式实施，法律明确规定，无居民海岛归国家所有。据了解，青岛市正在进一步规范海岛的保护与利用，从实践中摸索符合当地实际的贯彻方法，使法律的落实能够水土相服。

    “只要大家的方向一致，目标只会越来越近。”沙秉忠坚信，海岛需要合理开发，更需要有力保护，只要各涉海单位找准并解决好海岛存在的内在问题，理清思路，从源头上进行清理整治，外部问题也自然会迎刃而解，海岛的治安形势必将会日趋稳定。法制日报青岛5月5日电