万家化工企业聚集长江沿岸 环保部门忍气吞声

    新华网12月19日报道 中央出台4万亿元经济刺激方案时，不少担忧和疑虑便随之出现：短时间内大量建设项目被批准，环评会不会放松?这几年环境治理取得的成效会不会被冲击掉?

    为了堵住一些地方放松环评审批管理的苗头，2008年12月4日，承担环保工作主责的环保部公布了《关于当前经济形势下做好环境影响评价审批工作的通知》，其目的就是要求环保工作一方面为促进经济平稳较快发展提供优质的服务;另

    “这一年来，环保工作基本达到了这个目标。”一位环保部官员如是说。

    但是，基层环保部门在夹缝中生存的现状依然没有改变。环保专家、中国科学院植物研究所首席研究员蒋高明说，概括一句话，就是基层环保在GDP面前是“胳膊拧不过大腿”。

    宁做恶人不做罪人

    在11月13日召开的“抑制部分行业产能过剩和重复建设，引导产业持续健康发展”第二次部门联合信息发布会上，环保部环评司司长祝兴祥表示，今年以来，环保部一方面对符合环保要求，涉及民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建等有利于扩大内需的项目，特别是国家重点项目，开辟环境影响评价审批“绿色通道”，加快审批;另一方面要严格控制“两高一资”建设项目的环评审批，利用当前有利时机，通过环评审批，推动“两高一资”行业污染减排和结构优化调整。

    据了解，今年以来，环保部共批复339个建设项目环评文件，涉及到的投资17210多亿元;其中对47个项目不予批复、退回报告书或暂缓审批，涉及投资将近2000亿元，其中钢铁、化工石化、有色、电力等行业项目数量占70%。

    而在此前，环保部已经明确要求，对2008年以来规模以上投资项目的环境保护有关情况进行全面排查，全面提高工程建设环境管理水平。

    环保部副部长吴晓青说，工程建设领域仍然存在一些较为突出的环境保护问题：“未批先建”等违法行为屡禁不止，规划未依法进行环评即通过审批、环保资金使用不规范的现象仍然存在，个别地方将“保增长”片面理解为“保投资”，导致环保政策放松，监管措施软化。对此，一定要科学分析、准确判断，采取果断措施，认真加以解决。“宁可现在做恶人，也绝不能将来做历史的罪人”。

    吴晓青强调，环保部将以政府投资和使用国有资金项目特别是扩大内需项目为重点，用两年左右的时间，从强化环保工作角度出发，对2008年以来规模以上投资项目的环境保护有关情况进行全面排查。

    而2009年全国环保工作会议上确立的一系列环保工作目标，也取得了一定成效。例如，列为主攻方向的污染减排已经取得了明显效果。2009年上半年各省、自治区、直辖市主要污染物总量减排情况的考核工作结果表明，今年上半年全国化学需氧量排放总量657.6万吨，二氧化硫排放总量1147.8万吨，与2008年同期相比分别下降2.46%和5.40%，污染减排继续保持双下降的良好态势。

    遏制“环评腐败”

    环评审批，是目前环保部门手中握有的最大权力。但如何用好用实这一权力，社会各方对环保部门期望颇大。

    今年10月1日，在环保人士和公众历经数载的期待之后，《规划环境影响评价条例》正式开始实施。规划环评不同于建设项目环评，环评规划的主体是各级政府及相关部门，评价对象主要是政府职能部门制订的各种规划方案。

    有关专家指出，松花江重大水污染事件之后，环保部门开始意识到，正是由于过去一些不合理规划导致了区域、流域、海域间工业、农业、畜牧业、能源等布局欠妥，造成了重大环境隐患。

    数据显示，全国2万多家化工企业中，位于长江沿岸的有近万家，黄河沿岸的约3800家。一旦出现生产事故，就有可能引发重大水污染事件。而我国75家重点钢铁企业中，有26家建在直辖市和省会城市，34家建在百万人口以上大城市。随着城市对环保要求越来越高，钢铁行业与城市发展的矛盾必将越来越大。

    《条例》的通过，加大了环评的法律效力，为规划环评提供了具有可操作性的法律依据，利于在决策前端把好环境关。

    但也有专家指出，导致规划布局不合理，火电、钢铁、造纸等高耗能高污染行业在某些地方集中，严重超出环境容量，其背后更主要的原因是利益驱动的部门和地方的“硬权力”。由于规划环评更多触及的是政府部门的利益，其难度可想而知。《条例》要想真正落实，恐怕还需要一个过程。能否达到其初衷，也有待于时间的考验。

    规划环评仍待考验，而在实行多年的建设项目环评领域，情况也不容乐观。

    按照相关法律法规规定，新、扩、改、迁的建设项目均需执行环境影响评价(以下简称“环评”)制度。环境影响评估报告书(表)均要由具备相应资质的环评单位出具，而且必须经过环保部门审批。

    因此，环境影响评价行政管理人员成为建设单位、环评机构的“攻坚对象”。近些年“环评腐败”案件多发，上升明显，已成为违纪违法案件易发多发的“高危地带”。据统计，2002年至2008年，全国涉及环评管理的违纪违法案件共70件，涉案人数72人，且都是部门以上领导，其中领导班子成员超过一半，达到43人。

    针对此，环保部已经实施了一系列应对措施。但有关专家指出，彻底打破环评领域的利益链条，从根本上遏制“环评腐败”，还需要扩大环境信息的公开范围以及保障公众参与的权利。

    待除的痼疾

    基层环保困难重重、“环保部门立法虽多，但是管用的不多”等环保痼疾，仍待解决。

    时至今日，一些地方的基层环保部门在夹缝中生存的现状依然没有改变。用蒋高明的话概括，是基层环保在GDP面前是“胳膊拧不过大腿”。

    具体分析，其一，基层环保局既要治理污染，还要遵从地方领导意愿确保财政税收，身陷“两难”境地。中国县这一级的环保局长是最难干的。虽然业务上受上级环保部门主管，但环保局长职务却是所在地任命的。这样在工作中，县环保局长自然多照地方领导的意志办事。地方领导虽然也要环境，但是他们中一些人更想要的是GDP，是钞票，是政绩。

    其二，面对农民的质疑，县环保局只有忍声吞气。发生重大污染事件后，老百姓自然上访到环保局。如果环保局去关企业的门，那么主要行政领导可能就要摘环保局长的“乌纱帽”;如果环保局替企业说话，那么受害老百姓就砸环保局的“牌子”。

    其三，在执法过程中，不仅缺乏兄弟部门的密切配合，相邻县市的环保部门之间也缺乏配合。

    其四，排污收费是地方环保局的主要收入来源的尴尬，一直没有改变。

    其五，违法成本低，守法成本高，基层环保局防不胜防。企业污染能够赚钱，不污染赚钱少或者赔钱，这更是中国基层环保局长感到最困惑的地方。当前，不少制造企业在无法依靠技术进步降低能耗、降低成本，只能朝两个方面挖潜：一是工资，二是环保。有些企业为降低成本，减少人力、物力支出，置法律而不顾，直接将未经处理的污水对外排放。以水泥和纺织业为例，要达到起码的环保要求，每吨水泥需增加8元成本，占水泥出厂价的5%;纺织业排放的废水，如要处理，则每吨需花费1.2～1.8元，增加生产成本5%。企业如果没有这么高的利润率，只能在环保上打游击。要么不建任何污染处理设施，要么建了以后当摆设，白天将污水存放到预处理池里，晚上趁没人的时候“尽情”排放，从而节省一大笔成本。

    环保执法上的“两高一低”，即“守法成本高、执法成本高、违法成本低”，助长了上述倾向。环保部门为取证一件违法偷排事件，可能要耗费50万元，而最终落到违法企业头上的罚款，只有区区5万元。

    面对如此窘境，蒋高明建议，环保需要垂直管理，环保官员需要上级任命而不是由地方任命;要赋予基层环保局执法的权力，加强执法力度;尤其要赋予环保部门拆除、查封污染源的强制权力。为早日还祖国青山绿水，建设生态文明社会，必须扭转全国基层环境保护局的被动工作局面。

    而在环境立法方面，环保部环境与经济政策研究中心李萱分析，2008年，国务院发表“中国法治建设白皮书”，总结了当前中国环境立法状况：制定了《环境保护法》《环境影响评价法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》和《放射性污染防治法》等9部环境保护方面的法律，以及《可再生能源法》《水法》《矿产资源法》和《清洁生产促进法》等17部资源节约和保护方面的法律;出台了与环境和资源保护相关的行政法规50余件。

    但是，与环境立法的迅速进展不相匹配的是，环境法律法规的实施状况正在遭遇越来越多的诟病。一方面，耗费大量人力物力的环境立法数量迅速增长;另一方面，制定出来的环境法律法规却似乎并不怎么管用。环境保护部副部长潘岳坦承：“环保部门立法虽多，但是管用的不多。”不断出台的环境法律法规并未对环境保护与污染防治产生预期效果，环境立法面临着一个像西西弗斯推动巨石上山一样的困境。

    李萱指出，此前，环境立法面临的主要是环境保护与经济建设之争。今后，环境立法的主要难题是既得利益的博弈，是利益集团的经济利益与公众权利、个体权利之争，这也是当前环境立法的关键所在。在利益博弈的新时期，环境立法的重点在于法律与政策之间进行良好沟通，调整合法行为之间的经济利益关系，调整环境违法行为之间的法律利益关系。