首个政府绩效管理规章出台 公众参与官员业绩评估

    记者 袁 泉

    我国首个政府绩效管理地方规章《哈尔滨市政府绩效管理条例》（以下简称《条例》）今年10月1日开始试行，这意味着哈尔滨市政府所辖部门和区、县一级政府的绩效考核将进入法制化管理的轨道。

    在今年的全国“两会”上，全国人大代表、哈尔滨市市长张效廉曾提出提案，尽快以立法形式对政府绩效管理作出规范，加快建设服务政府、责任政府和廉洁政府。

    政府部门该干什么，该怎

    ① 绩效评估不再是个“筐”

    “节假日期间全市接待旅游者360万人次，实现旅游收入24.6亿元，完成全年计划246%”。以往这样的数字在“目标考核”体系中很常见，黑龙江省哈尔滨市政府目标考评办公室主任陈斌告诉记者，这样的结果很难核实，考核部门只能默认。

    “为了在目标责任制考核中超标获奖，有的部门尽可能地选择可量化、易完成的任务作为指标，费力难干、不好量化的事就不列入指标。一些重要职能部门很久都没考核过，有的单位考核指标对主要职能的覆盖率不到40%。”陈斌说。

    另一方面，有些区县不考虑部门职能，乱加任务，大事小事都往“绩效考评”的“筐”里装，甚至将“向上级争取资金数额”、“招商引资数额”作为考核指标。为此，一些没项目、没经费、平时也不接触企业的部门就要“各显神通”，以致出现“全员招商”的怪现象。

    陈斌告诉记者，《条例》解决了“政府到底该干什么”的问题。绩效考核内容包含主要职能和工作任务概述、目标，设定绩效目标要有依据，评估标准要有具体的方法和措施。社会公众也能对绩效计划的制定发表意见建议，如发现目标不符合实际，或者未能全面履行应有的职责，在报绩效管理部门审核后，绩效管理部门将责成区、县政府或政府部门修改计划并向社会公布。

    ② 多维度考核防“政绩造假”

    在哈尔滨市人事局的以往目标考核体系中，记者看到“完成专业技术人员培训35万人次”、“人才信息库存储人才信息2万条”这样的指标。“群众不关心，也看不懂，群众关心的是这么做有什么用。每个评估指标老百姓都要看得懂，才能通过切身感受评判出好坏，才能监督。”参与《条例》制定的哈尔滨市政府法制办刘英戬说，“以前只考核做了什么，貌似量化、直观的一串串成就数字，实际上不计成本，不问效果，政绩造假就很容易，以致‘政绩工程’屡屡出现。”

    为了化解这一难题，新的评估体系将从行政成本（投入）、工作实绩（产出）、社会效果三个角度综合评估各部门的效率、效能和效益。绩效评估的程序包含自我测评、指标考核、满意度测评、综合评估等环节，上级领导、同级部门、下级部门以及人大代表、政协委员、社会公众等都可以在“满意度测评”环节为政府部门“举牌亮分”。

    过去公安机关年终考核指标多为全年抓捕网上通缉犯、侦破案件的数量，以致造成有的地方出现“小偷越抓越多”的怪现象。今后，哈尔滨市公安系统取而代之的是“人均发案率”、“可防性案件发生数”和“群众安全感”等指标，避免了为超标而办案的现象。

    ③ “第三方评估” 有序参与

    根据《条例》，绩效管理机构、政府及部门可以委托第三方机构开展绩效评估，而其他高等院校、科研机构、社会中介组织和普通市民等也可在未受委托的情况下独立开展对政府及部门的绩效评估。黑龙江省行政学院公共管理教研部教授杜娟告诉记者，她们学校正在筹建一个由高校教师、研究人员、政府退休人员等组成的第三方评估中心。

    哈尔滨市政府法制办副主任单国俊认为，哈尔滨市政府绩效管理属于“自上而下”与“自下而上”相结合的评估模式，以市政府对下级部门和区县政府的考核为主导，辅之以社会独立机构调查或评估。除涉密信息外，评估指标、数据、体系设置等信息完全向社会公开，受委托的第三方的调查结果将被政府用作绩效管理的工具，绩效评估结果关系着哈尔滨市各级政府及部门负责人的任免、升降、奖励和问责。

    信息公开、引入“第三方”、公众广泛参与，这些因素都加大了“绩效造假”的难度。公众可以在“政府绩效评估公众信息网”上发表自己的意见建议，“公众满意率”是评估环节的重要指标之一。“所有指标、信息、数据必须让普通百姓看得懂，这样才能让社会公众有序参与绩效评估的全过程。”单国俊说。

    “如果公众发现评估有问题，可以向政府部门提出，也可以直接上网曝光。如果其他第三方评估机构和社会公众不认可评估结果，也可以公开发表自己的研究结果和意见。”刘英戬说，“‘自评满堂红，群众说不行’，问题肯定出在政府。如果评估结果和民意不符，评估报告就要‘回炉’重新来。”

    ④ 《条例》有待实践的检验

    《条例》的试行给政府部门工作理念和工作状态带来了变化。在哈尔滨市松北区行政服务中心，记者看到办事窗口前都安装了满意度测评按键，实时采集动态数据。哈尔滨住房公积金管理中心为提高顾客满意率，推出“一站式”服务，多家商业银行被引进办事大厅，办事程序提前在网上向市民公示，办理个人公积金贷款和提取业务的时间从以前的几天缩短到3—4个小时。

    新的政府绩效评估体系明确了每个部门的职责范围，让被考核者做正确的事，正确地做事，各就其位、各谋其政、各尽其职，原先存在的职能交叉、职能闲置、衔接不畅、职能与占有的资源不匹配等“习以为常”的老问题就显得非常“扎眼”，从而推动上级政府对相关部门的职能进行动态调整。

    目前，公众关注的焦点是《条例》实施的效果，首个年度评估结果的出台、首个问责案例的出现将成为取信于民的关键。“如果说我们立法部门是设计制造汽车的，那么具体执行的绩效管理机构就是开车的司机，我们这部车还处于磨合期，性能好坏有待实践的检验。”单国俊说。

    1/3的省（市、区）开展政府绩效评估(延伸阅读)

    杨燕群

    我国从20世纪90年代中期开始兴起绩效评估，到近期国内首部政府绩效管理的地方性法规——《哈尔滨市政府绩效管理条例》的出台，展示了我国政府绩效评估正经历着理论和实践不断深化的过程。迄今为止，全国大约有1/3的省（市、区）不同程度地开展了政府绩效评估工作。

    近年来，政府绩效管理成为管理创新的一个重要组成部分。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》指出：“要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。”“绩效评估”概念第一次出现在中央政府官方文件中，但范围限于行政执法。2005年，国务院在《2005年工作要点》中指出“探索建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”，这表明绩效评估从行政执法扩展开始到各级政府的全面工作。随后的几年中，国务院开始推进政府绩效评估工作。2008年3月，温家宝总理在十一届人大一次会议上作的政府工作报告中提出要推行“政府绩效管理制度”，绩效评估由此成为绩效管理的一个组成部分。