郑州金水人民检察院探索预防农村职务犯罪新途径

    19个“村官”经受住了40亿诱惑 郑州金水区人民检察院探索预防农村职务犯罪新途径

    核心提示

    随着城市化进程的加快，村官腐败问题日益凸显。郑州市检察机关的一份调查材料显示，92%的村官腐败案件发生在土地转让、资金管理环节。郑州市开发建设郑东新区，征地补偿安置资金高达40亿元，却避免了村官“被巨额征地拆迁补偿款砸倒”的现象，也没有一名村民因征地拆迁补偿资金问题而信访

    考验19个“村官”

    40亿元资金；

    19个行政村；

    4万多农民。

    这是一组关键词，它们是金水区在郑东新区开发建设中涉农的最抢眼数字。

    郑东新区的开发建设始于9年前，规划总用地面积约150平方公里，其中80%的建设用地属金水辖区。40亿元，既考验着每一个村官，也对担负着预防农村职务犯罪职能的检察机关提出了挑战。

    如何避免村官“被巨额征地拆迁补偿款砸倒”？金水区人民检察院进行初步调查了解到：按照法律规定，村民委员会是村民自治组织，检察机关由此陷入了两难——在资金管理上过多干预，村干部可能会有抵触情绪；不干预，又恐怕会出现村官腐败现象。怎么办？金水区检察院相关部门开始了探索。

    检察院调查：

    资金管理环节易生“病变”

    随着郊区城市化进程的加快，金水区近郊农村经济发展迅速。农村富裕了，农村干部管理的资金也多了，但农村相应的财务正规化管理却没有跟上，加上村干部文化素质和法律意识不高，致使少数村干部利用职权贪污腐化，引发群众信访案件增多，成为影响农村社会稳定因素的关键所在。

    一份调查资料显示：1994年至2002年底，金水区检察院共查处农村行使管理职能的干部职务犯罪案件26件，其中发生在土地转让、资金管理环节的案件就达24件，约占92%。除被直接贪污挪用的公款外，因受贿和渎职造成的资金损失也是巨大的，一些特大案件的发生都与此有关。“以往由于农村腐败问题暴露得不够充分，检察机关往往将惩治和预防腐败的工作重点放在城市地区。治标必须先治本，巨额征地拆迁资金为什么能被挪用或转出？主要原因就是监督制约机制不健全，这是我们首先要解决的问题”——2006年初，刚刚出任郑州市人民检察院党组成员、金水区人民检察院检察长的宁建海提出工作方向。

    于是，他让主管职务犯罪预防工作的副检察长侯江华，尽快拿出一个预防村官腐败的方案。

    “预防村官腐败并不是一个轻松的话题”。侯江华说，当时她的压力很大。

    她以案说法：祭城镇金庄村村干部金某挪用公款40万元、祭城镇贾岗村村干部王某挪用公款50万元、未来路办事处聂庄第二村民组会计巴某挪用资金30万元、柳林镇新庄村村委会副主任徐某贪污、姚桥乡时埂村原村干部薛某滥用职权案等。

    侯江华说，这些案件在拆迁补偿资金管理上表现出两个问题：一是资金分散，缺乏统一管理。资金一般都直接发到村里甚至村民小组管理，这样就容易使一些资金在运用时缺乏统一的监督管理；二是财务部门内部没有建立或没有严格执行相互之间的监督制约措施。

    “这些案件在土地转让环节的主要问题则是透明度不高，操作不规范。在土地征购中，对于实际交易的价格怎么掌握并没有具体规定，受人为因素影响较多，随意性较大。为了能以最低廉的价格征到土地，征地单位不惜重金行贿。个别村干部收受好处后，随意降低价格，结果是肥了个人，亏了集体”。侯江华介绍说。

    看了这些报告后，宁建海分析认为：从审计情况看，农村基层组织中违反财务规定，擅自动用各类专项资金的情况时有发生，完善监督制约机制迫在眉睫。

    检察官驻进村部：

    直接监督资金发放

    经充分调研，金水区检察院根据全国人大常委会关于刑法第九十三条第二款的解释，确立了四项预防对策：

    从教育入手，进一步提高村干部依法从政意识；从土地征用、转让、租赁入手，进一步建立和完善监督机制，规范农村财务；加大打击力度，充分发挥刑法的威慑作用；建立常设机构，从根本上预防和遏制村干部职务犯罪。

    所谓“常设机构”，是指在辖区各乡镇设立预防农村基层干部职务犯罪办公室，指派检察官常驻农村；各乡镇预防农村基层干部职务犯罪办公室分别在各行政村设立一名预防工作联络员，由检察官兼任。

    “村委会是村民自治机构，我们参与不干预，到位不越位，不强制，服务不代替”。 金水检察院给驻村检察官规定了原则。

    一位曾驻村的检察官介绍说：“刚开始，村干部还有些抵触情绪，但我们不干预村里的事务，在村里签订和履行土地租赁、征用、转让等重大项目合同及土地补偿金、租赁金等款项管理过程中，我们虚心听取村干部、村民的意见和建议，及时提出检察建议供村里参考，很快赢得了广大基层干部的信任和支持。”

    随后，在群众关注的拆迁安置资金管理使用上，村干部主动要求对征地、拆迁、补偿、安置这4个关键环节实行监督预防。

    “我们每年经手数千万元的征地拆迁款，如果因为不懂法，在钱上栽了跟头，就太不划算了。这样的教育就像打了预防针，知道手不能乱伸，办事要依法有度。”一提起法制教育培训，庙李村村委会主任徐玉成颇有感触地说。

    使用拆迁补偿资金：

    选派村民代表评估监督

    为了更好地从源头上解决好拆迁补偿资金的管理问题，金水区检察院在参与制订郑东新区补偿资金管理使用方案的过程中，提出了建立专项资金使用集体讨论决定制度、推行专项资金使用联签制度等建议。这些建议全部被采纳。

    建议具体内容是：在资金使用上，一般先由职能部门的经办人和部门负责人备齐所需材料并签字后交由财务主管审核签字，然后再交行政主管签字。财务主管的职责主要就是从会计法、财务制度及专项资金使用规定的角度把关。当财务主管与行政主管联签意见不一致时，应暂停资金的发放，并向上一级领导反映，否则财务主管应负失职之责。资金的来源及使用情况，每半年向乡镇人大和纪委通报一次，每一年向乡镇人大代表汇报一次。

    在动拆迁资金管理上，建立动拆迁评估、安置情况的明示制度，对每一户的房产、每一户的人口等情况进行公示，选派村民代表对评估、安置过程进行监督，从而提高透明度。

    几年来，金水检察院共发现和纠正不正确使用补偿资金1200万元，追缴违规资金101万元，保证了郑东新区拆迁补偿资金的安全使用，4万多名村民没有因拆迁补偿资金问题而信访。

    金水区庙李镇镇党委书记毛国安说：“随着城市的扩张，城乡结合部的农村经济也逐步地发展起来，农民也不再是原来意义上的农民了。农民土地被征用后，征地款、拆迁款成为农民最后的生活依靠，如果不妥善处理，将成为不稳定因素之一。”

    同时，针对财务管理相对松散、财会人员工作技能相对偏低的村组，金水区检察院通过检察建议书的形式，建议乡镇实行财会人员临时委派制度，由财政所、农经站等有关职能部门派员，指导村级专项资金的管理和使用；各村组设立专项资金监督员3至5名，由村民代表大会推选，对征地拆迁专项资金的管理使用情况实施监督。

    在金水区检察院的积极建议下，金水区区委牵头成立了由21个区直单位为成员的金水区预防职务犯罪工作领导小组，并将预防职务犯罪纳入区目标考评范围。

    “检察机关的预防职务犯罪工作相对于其他检察业务工作而言，仍是一个相对较新的业务，如何进一步增强预防工作的针对性和约束力等，还需要认真研究、探索和实践。”宁建海建议，应制定全国统一的预防工作办法，确定检察机关在预防工作中的职责和作用，使预防工作进一步走向法制化、规范化。（记者 陈 思 通讯员 党玉红 张硕）