“防止利益冲突”首次写进中央文件 凸显反腐治本决心

    “防止利益冲突”首次写进中央文件

    党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确提出“建立健全防止利益冲突制度”

    “首次”:让北大博士兴奋不已

    9月28日一上班，北京大学纪委监察室干部庄德水就被办公桌上的《检察日报》深深吸引住了———当天的报纸上刊登了党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干

    《决定》中的这句话是:“按照加快形成统一开放竞争有序现代市场体系要求推进相关改革，建立健全防止利益冲突制度，完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制。”

    10月11日，在接受《检察日报·廉政周刊》采访时，庄德水仍然难掩兴奋之情:“《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确提出‘建立健全防止利益冲突制度’，这在党中央的文件中尚属首次，它为新形势下进一步加强反腐倡廉建设提供了新的政策思路。”

    庄德水今年7月刚刚获得北京大学政府管理学院政治学理论专业博士学位，而他长达24万余字的博士研究生学位论文的题目就是《廉政视角下公职人员的利益冲突问题研究》。

    概念:什么是“利益冲突”

    在自己的博士论文中，庄德水从反腐倡廉的角度，对公职人员的利益冲突问题进行了系统的研究。庄德水告诉记者，所谓的“利益冲突”是一个特定的廉政概念，是指公职人员在公共行政过程中，由于受到其私人利益因素的干扰，并且不采取相应的处理举措，以致价值判断和政策取向偏离公共利益要求，发生私人利益与其公职所代表的公共责任相冲突的情境和行为。

    “公职人员发生利益冲突时，其行为并不一定等同于腐败，但若不加以及时合理解决，任其发展，就会发生腐败。”庄德水介绍说，国际社会普遍认为利益冲突是产生腐败的重要根源，管理和防止利益冲突是有效预防腐败、加强廉政建设的前瞻性策略。利益冲突问题说明，公职人员必须正确处理好自己的私人利益，不能让私人利益破坏公共政策和行政行为的公正性、客观性。否则，利益冲突就会成为腐败之源。

    对国际社会反腐败的有益经验，中国不可能无动于衷。记者查阅相关资料发现，早在20世纪90年代，国内一些反腐败学者就开始关注利益冲突问题。如李雪勤1999年9月8日就在《检察日报》上撰写《谨防利益冲突》一文认为:“现在世界上许多国家廉政立法的核心，是防止政府官员利用职权谋取个人私利，他们叫做防止‘利益冲突’。”

    进入新世纪，中国的反腐败学者对利益冲突问题的研究持续升温。

    清华大学廉政与治理研究中心副主任程文浩副教授认为，如果公职人员在履行公共职责时掺杂了个人私利，那么必然会使其掌握的公共权力和资源偏离公共目标，沦为谋取个人私利的工具。因此，利益冲突是权力异化的一种形式。清华大学廉政与治理研究中心另一位副主任过勇博士，立足于经济转轨背景，认为利益冲突是公职人员利用职权，为自己或亲属的经营活动提供方便的行为。

    最高人民检察院检察理论研究所副所长谢鹏程研究员，则从影响方面研究了利益冲突问题。他认为，任何权力部门和掌权者，只要存在利益冲突，就可能主动或者在各种内外部压力下利用其权力谋取部门或个人利益。从普遍意义上说，腐败的第一诱因就是利益冲突，而不是个人的贪欲。自由裁量权是形成腐败之云，利益冲突是形成腐败之冷空气，一旦两者结合就会形成腐败之雨。因此，自由裁量权与利益冲突的结合构成了一切腐败的源头。

    表现:“利益冲突”五花八门

    事实上，利益冲突并非反腐败学者理论文章中的抽象概念，而是活生生的现实，而且表现可谓形形色色、五花八门。为了叙述的方便，记者采用庄德水的分类法向读者作一点介绍:

    交易型利益冲突，即公职人员利用职务之便，直接从利益相关者那里收取实体性的或非实体性的私人利益。浙江省杭州市萧山区物价局原干部王雅萍“旅游受贿案”就是一例。她两次接受某学校邀请携丈夫出国旅游，开支均由对方支付。办理此案的检察官认为，王雅萍的两次免费旅游与其公务行为具有关联性。学校之所以邀请她旅游，就是因为她具有的职权与学校收费能否改变标准紧密联系。而从结果上看，由于王雅萍对学校的申请做了大量的工作，物价部门最后批复同意了学校的要求，该校获取了利益。另外，一些对房地产业有管理审批权的官员以超低价从房产商那里买房，对矿产资源开发有管理审批权的官员入股煤矿、投“干股”等等，也是典型的交易型利益冲突。

    影响型利益冲突，即公职人员利用公共权力的影响力，直接地或间接地实现自己的或亲属的私人利益，典型的如自我交易、影响交易、处理亲属问题、裙带关系等。这方面的例子也是不胜枚举，如国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸腐败案。在郑筱萸高达649万元的受贿簿上，最多的一笔来自浙江某制药公司:1997年至2006年，郑筱萸通过其妻刘耐雪、其子郑海榕，收受该公司负责人李某以顾问费、股份收益等名义给予的财物共计292万余元。早在1997年6月，该公司就开始“聘请”刘耐雪为顾问，月薪2000元。该公司的中层干部投资成立针头车间，刘耐雪只凭一张“借款5.2万元”的借条，以儿子郑海榕的名义入了股，每月分红2800元。

    “旋转”型利益冲突，即公职人员具有公私双重角色，利用公共权力的影响力，在公务过程中以公共角色的身份参与私人事务，从而为自己、亲属或利益相关者谋取私人利益，典型的有自己开公司、兼职、退休后到企业任职等形式。山东省泰安市岱岳区建设局原局长周广玉腐败案就是一例。周广玉在任岱岳区房管局局长、建设局局长、泰山青春创业园管委会书记期间，以他人名义注册成立了18家公司，领域涉及房地产开发、工程监理、典当、担保、制药等五大行业。办案检察官介绍说:“周广玉所收受的大额款项均是通过其个人的公司以支付工程款、修理费、担保借贷、合资合作等名义来回转账，隐瞒犯罪所得，并将受贿所得作为公司运营的资金或进行营利性经营。”

    另外，还有集体型利益冲突。如20世纪80年代至90年代中前期，党政机关、政法机关、军队武警部队经商办企业之风，以及行业和部门不正之风、行业垄断、单位私设“小金库”等。

    治理:防止利益冲突任重道远

    “党中央、全国人大、国务院及反腐败职能部门在改革开放后就先后制定出台100多项针对利益冲突的法律法规政策制度，来避免、限制和防范利益冲突问题。”庄德水介绍说，如1984年12月3日，中共中央、国务院作出《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》;1985年5月23日，中共中央、国务院出台《关于禁止领导干部的子女、配偶经商的决定》;1988年10月3日，中共中央、国务院作出《关于清理整顿公司的决定》;1997年1月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部报告个人重大事项的规定》;1998年7月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于军队武警部队政法机关不再从事经商活动的通知》;1998年11月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩有关问题的通知》;2000年5月9日，中共中央纪委作出《关于“不准在领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动”的解释》;2001年2月8日，中共中央纪委作出《关于省、地两级党委、政府主要领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定》;2004年4月8日，中共中央办公厅印发《党政领导干部辞职暂行规定》;2005年8月30日，中央纪委、监察部、国务院国资委、国家安监总局下发《关于清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿问题的通知》;2007年5月29日，中共中央纪委出台《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》;2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议通过《中华人民共和国刑法修正案(七)》，明确国家工作人员的近亲属、离职的国家工作人员受贿的刑罚问题……

    《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》也对治理具体的利益冲突问题作出强调:“领导干部要严格遵守廉洁自律各项规定，严格要求自己和配偶子女、身边工作人员。依纪依法查处和整治领导干部利用职务便利为本人或特定关系人谋取不正当利益等问题。完善党员领导干部报告个人有关事项制度，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容。加强对配偶子女均已移居国(境)外的公职人员管理。进一步规范离退休领导干部在企业和各类学会、协会、基金会任职行为。”

    通过研究，庄德水认为:“尽管我国已经针对利益冲突出台了不少规定，但大部分属于党内法规和行政法规规章。与国际社会相比，我国解决利益冲突问题还任重道远。当前的关键举措在于进行国家立法，尽快提升各项政策规定的可操作性。”

    虽然任重道远，庄德水对我国解决利益冲突问题还是持乐观态度:“中央正式提出要建立健全防止利益冲突制度具有标志性意义，一方面说明我国政府已注意到权力与利益之间的内在关联，着力创新制度来阻断以权谋私的通道，这是务实性的体现;另一方面标志着我国反腐倡廉建设在总体战略上已完成思维转型，正尝试运用综合预防腐败的现实策略，突显出预防和治本工作的极端重要性，这是科学性的体现。以防止利益冲突为关键要素来建构惩防腐败体系，将进一步拓宽我们的视野，把廉政教育、廉政文化、廉政立法和廉政伦理等内容融为一体，并提高实践针对性，从根源上解决收受礼物、裙带关系、官商勾结、官员参股经商等腐败问题。”