要向人民负责对权力行使者问责

    中央党校党建教研部教授 高新民

    ■改革开放以来，对领导者的问责并非罕见。近几年来，随着社会转型时期各种深层次矛盾的凸现，群体性事件、生产安全和食品安全事故不断出现，问责制在每次重大事件后都会成为社会关注的热点问题。问责如何规范？问责本身能否成为对滥用权力或权力不作为的警示？都引发人们对问责制进行更加深入的思考。在这种背景下，中央近日印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。

    《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）贯穿着向人民负责的精神。对权力行使者问责，作为一种制度设计古已有之，但封建王朝的问责是基于向皇帝负责而建立的，现代问责制是基于权力属于人民的理念而产生的。因此，这一文件强调各级党政领导干部要认真践行全心全意为人民服务的宗旨，以对党和国家高度负责、对人民群众高度负责的精神，切实履行党和人民赋予的职责，兢兢业业完成好各项工作任务。事实上，只有在观念上真正明确权力属于人民，才能够真正为群众负责，保证问责制的实效。有少数官员被追究责任后满腹委屈，其原因固然很复杂，也确有某些因素是长期积累的或制度不完善造成的，但从根本上说，当人民的权力由权力行使者具体运作时，只要给群众、社会带来重大损失，不管个人有多少值得同情的理由，对于这一岗位的领导者都必须追究责任。这不是哪个人的问题，而是执政党、政府承担责任的表现。从这个意义上讲，《暂行规定》的立意较高。

    《暂行规定》承载了权责对应的现代民主与法制理念。在建设社会主义民主政治与法制时代，权力观与责任观是紧密联系在一起的。中国共产党执政六十年，党和政府把一个曾经积贫积弱的国家建设成为一个经济总量位居世界前列的国家，人民的物质文化生活水平较之六十年前发生了天翻地覆的变化，这是正确运用权力为人民带来的福祉。但是，如果对权力运用不当也可以带来一系列问题，比如，脱离群众，这是长期执政条件下极容易产生的问题；再如，以权谋私，钱权交换；又如，不作为，只对上负责不对下负责，等等。在某些重大群体性事件背后，总是能够或隐或现、或多或少地看到权力运作不当而产生的一系列问题。因此，本着权责对应的观念，《暂行规定》规定了七种需要问责的情形，重申了党风廉政责任制，规定了从重或减轻问责的情节。在这种背景下，追究责任，实质上是对滥用权力和权力不作为的警示、威慑。如果各级权力行使者能够从中产生危机感，是有利于慎用权力、有利于党风廉政的。

    《暂行规定》以创新精神推动了党的制度建设。中国共产党虽然在战争年代就有过类似于问责制的追究责任的组织行为，并延续到新中国成立后，但是，在实践中有两大问题没有得到解决：一是党内追究责任没有形成制度法规，主要依靠惯例、依赖上级的态度和指示解决问题，所以在实践中难免时松时紧，对追究责任的尺度把握，在不同时期不同地区也有所不同；二是在中国现行政治体制下，执政党在各地方起到了领导核心作用，并在事实上是决策核心。但在实践中出现重大事故时，甚至是决策失误时，被追究的往往是行政领导，客观上给人留下的印象就是党的领导机构权力没有边界，责任却有限。《暂行规定》对上述两大问题均有重大突破：一方面，《暂行规定》对追究责任的方式、程序均有明确规定，对被问责的领导干部的复出也作了规定，对问责制的实施起到了规范作用；另一方面，对党的领导者也明确予以追究责任，并明确对决策失误追究责任。这是重大进步，是符合客观实际的制度化规定，是执政党制度建设的发展。

    《暂行规定》一旦在实际生活中体现出特定效力，就不仅仅是对党的制度建设有推动意义，还将对整个党的建设产生影响。比如，在思想上，责任的观念将会比以往任何时代都更加重要；在党组织和党员干部的行为上，将起到认真做事的制度导向；在作风上，只对上负责不对下负责的作风也会受到一定程度的限制。当然，这是问责制在最理想状态下的积极意义。

    《暂行规定》的特有功能能否充分体现出来，还需要有一系列配套措施。

    第一，制度面前人人平等。这是执行制度的第一要义。任何制度的实施，只有充分体现制度面前人人平等之时，制度的公正性才能被人们认可，制度的效力才能最大化。尽管世间的事情是复杂的，各有不同的具体原因，但如果同样的情形在问责时有例外，那么，再好的制度其效力也会大打折扣，并酿成党政干部内部关系不和谐。在问责制度面前，无论级别高低，党内党外，同样的问题施以同样的处罚，才能使其威慑力、警示性充分展现出来，并以其公正平等的特征而构成良好的党内制度环境。

    第二，问责的公正性需要相应的科学规则配套。这里所说的公正性，是指区别情况，科学判定具体责任人的具体责任，承担起应该承担的责任，但不能承担超越其职责的责任。换句话说，公正也要靠科学的规则来保障。比如，按照《暂行规定》条款，决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的需要追究责任。但是，中国共产党各级领导班子是以民主集中制为原则制定党委内部议事规则的，重大问题均需集体讨论、决定。那么，如果确实是集体决策但又失误，究竟应该追究“集体”的责任还是追究某个人的责任？允许不允许追究一个领导班子“集体”的责任？这一问题《暂行规定》并无明显规定。如果应该由集体承担的责任最后仅由个人承担，亦是不科学的。再如，有个别地方领导班子的几个主要领导整体“烂掉”，出现腐败窝案，又该由哪一级组织、由哪些部门为此承担相应的责任？当然，刚刚制定的《暂行规定》主要是针对个人的，还需要实践一段时间，总结经验得失，再行拓展，笔者仅仅是从对领导干部公正问责的视角提出这一问题。

    第三，问责制需要民主制度的支撑。中国共产党问责之所以不同于古代，就在于有向人民负责的精神，有民主精神充溢在制度其间。从完善制度的角度来说，问责可以有党代表、人大代表向相关部门、相关责任人的质询，可以有党的委员会委员对常委或主要领导的质询或询问，而这些制度都是党内民主、人民民主最基本的制度。只有以这些制度做基础，问责制才不会流于形式，其效力最大化就不是理想而是现实。