浙江两百多海岛因破坏性开发消失 居全国之首

    消失的群岛 迟来的立法

    6月24日，《中华人民共和国海岛保护法（草案）》编修完成、提请人大审议。《草案》的背后，是海洋生态的急剧破坏，是海岛一座座的消失。

    与上世纪90年代相比，浙江海岛消失了200多个，辽宁省海岛消失48个，河北省海岛消失60个，福建省海岛消失83个，海南省海岛消失51个……

    该法一旦出台实施，中国海岛保护开发长期无法可依的状态将结束，对于破

    消失的黄牛礁

    黄牛礁已经消失了。

    这个位于宁波鄞州区东部大嵩江口的小岛，是块不大的礁石。海潮来的时候露出地面几十平方米，退潮时还会有几块巨大的礁石露出。“那地方曾经都是鱼……”70多岁的老渔民黄杰柯望了望远处，尽管他的视线望到的已是热闹的街道。

    黄杰柯住在大嵩江口附近，从他16岁开始，就在黄牛礁附近打鱼，在他的记忆中，打上来最多的是大黄鱼，后来，虽然鱼没有以前多了，但他们还可以在滩涂上养殖蛏子，七零八碎加起来，一年能收入三四万块钱。

    老黄以为，这种靠海为生的日子，会持续到他干不动为止。但他的愿望落空了。

    2005年，宁波鄞州区政府成立了鄞州滨海投资创业公司，当年3月，鄞州全面启动滨海区块的开发建设。黄牛礁处，被规划为滨海万吨级码头。

    围涂填海工程开始了，附近几公里远的采石场，整座山上的石头都被挖下来，填到海里去，没用多长时间，黄牛礁和陆地连了起来，黄牛礁“消失”了。

    现代化工业区，在曾经的渔村上，逐渐成型。越来越多的外地人作为打工者，涌进了这片土地，而老黄他们在拿到了一笔赔偿金后，失业了—尽管，工业区的开发创造出大量的就业岗位，但老黄这类本地渔民并没能进入这些占据着土地的工厂里。“本地人，不好管理，价钱又高。”老黄叹了口气，他儿子以前也跟着他打鱼，现在却去了城里的建筑工地打零工。

    老黄有些自嘲地笑了笑，他说，唯一的好处是，因为工业开发导致了人口大量聚集，家里的房子作为店面房租出去后，租金会比较高。

    黄牛礁消失的那年，与它相隔不算太远的六横岛，正迎来大开发时代。

    自从2001年被认定为临港工业最适合的地方后，各大造船厂和石化项目纷纷在六横岛—这个曾经的渔村上落地。如今，它作为临港工业的代表，频频迎接着领导的视察。

    坐车穿过六横，在这个以临港产业为支柱产业的海岛，随处可见大得让人咋舌的万吨级轮船。一块块钢板被组装成远洋货轮，给当地政府带来了巨大的经济利益。跟船舶一样常见的，是许多由于建造厂房需要而挖开的山头，车开过，扬起满天的灰尘。

    岛上企业创造的产值是可观的，一个精化工的工厂，年产值可达20亿～30亿元。除了这样的精化工厂，六横岛还拥有造船厂、化工企业、中转港口，8年下来，六横岛的GDP已经达到了100个亿。

    大开发时代的好处是显而易见的，海底电缆开始铺了过来，大型的淡水处理厂也开始修建，随着各个工厂的入驻，六横岛上的土地开始增值，以前几万块的房子，现在转手几十万。“我们村27间门面房现在一年的收入都能达到100多万。”六横岛上蛟头村村委会的主任透露，他们村土地增值了好几十倍，集体资产也大幅度增值。

    心思活络的村民，开始利用工业区兴建的机会，做起了运输、建筑或者别的营生，有人因此变成了百万富翁。但另一些人则感到失落，作为渔民，他们没有别的生活技能，也没有土地，只好背井离乡去市里打工。

    老人们抱怨，工业区带来了污染，轰隆的机器声打破了以前的宁静，挖开的山头扬起了灰尘赶走了小鸟，而排出的污水则污染了海域，网张下去全是油污，鱼也不见了，以前满港口的渔船一只都看不到了，至于他们以前供奉海神娘娘，保佑出海平安的祠堂，也因为大家的转产，渐渐因为缺少香火而衰败下去。

    围垦不用报批

    消失的不仅是黄牛礁，开发中的也不止六横岛，在整个大陆史上，对海岛开发在几千年间一直进行着。现在广为诟病的“围海造田”，曾经作为古人智慧和勇气的象征，化身“精卫填海”的故事，写进中国历史中。

    据史料记载，中国的围海造田历史起源于春秋战国的齐国，百姓为了土地自发围海。而在近代的香港、澳门等海岛城市，无一不是通过围海造田和连岛工程的方式，获得土地进而获得发展。

    “围海造田对陆地上构不成任何问题，最大问题是，让鱼失去了产卵的地方。”舟山海洋局捕捞处胡处长说，鱼类都喜欢在近岸产卵，因为曲折的海岸线让水流比较平稳，而礁石又给了鱼类栖息的地方。

    据记者了解，在2002年之前，围垦工程并不需要报批，直到2002年，海洋局才开始依据1982年公布的《海岛环境保护法》和《海洋区域划分法》对围垦海岛开发进行环保评估。

    据新华社报道，我国面积大于500平方米的海岛就有6500多个，小于500平方米的岩礁近万个。而浙江省是全国海岛最多的省份，约占全国海岛总数的44%。

    资料显示，迄今为止，我国只有在上世纪90年代初，启动了一次海岛综合资源调查项目，调查工作在1994年完成，2003年调查成果出版。这是我国至今为止完成的惟一一次海岛全面调查，其成果仍在为今天的海岛保护工作提供支持。

    现实是，20多年前的海洋法和15年前的调查，已经跟不上时代的发展。海岛生态恶化，已是不争的事实。

    浙江省海洋局一名工作人员就曾抱怨，目前由于海岛管理的归属权不清，他们在执法时，经常遭遇问题。“从岸上对海洋的污染都是由环保局管。”

    这名工作人员说，他们海洋部门有审批权，但对污染的企业，我们却没有执法权。在这方面，环保部门是拥有较多的权力，他们负责检测、评估和审批。但环保部门收取的“排污费”却很少用于海岛保护。

    国家海洋局第二海洋研究所国家海岛开发与管理研究中心常务副主任王小波接受采访时表示，中国海岛开发是从2003年开始，当年，国家海洋局、民政部、总参谋部联合发布了《 无居民海岛保护与利用管理规定》，由于没有具体的细则，各个地方或者个人纷纷申请开发海岛，由于缺乏统一规划，多头管理，无居民海岛的使用权和承包权，不仅各市、县政府有审批权，就连乡政府都有审批权，有的根本就没有经过批准。

    一些地方为了增加当地财政收入，随意将一些岛屿租赁出去，使一些原本为珍稀物种和候鸟迁徙地的无居民海岛遭到破坏。有些投资商为了牟取暴利，肆意开山炸岛、乱砍滥伐海岛森林、乱采岛礁生物，造成海岛生态环境急剧恶化。

    滞后的立法

    浙江省海洋局曾经在2008年对海岛的资源做过一次摸底调查。跟90年代的调查相比，他们的海岛又减少了100多个。而据王小波说，这些年，浙江省的海岛是消失了220多个，居全国各省海岛消失总量之首。

    “发展经济必须有一些牺牲。”舟山海洋局环保资源处副处长翁良才有些无奈。最近几年，翁良才一直负责对舟山围垦和海岛开发的评估。他说，现在海岛项目开发都需要经过环境资源的评估，哪怕是一平方米的滩涂围垦。“其实，只要是围垦，对环境都是有影响的。”翁良才说，这个时候，他们的作用就是依据《海洋环境保护法》和《海洋区域划分法》，来评价这个项目带来的经济效益与给周边环境带来的破坏，是否值得。

    “我们现在也是按照一些经验来评价，毕竟也没有细则来规范。”翁良才说，如果对环境破坏特别大的，他们会坚决拒绝。但另一方面，经济的因素也会影响到他们的审批，在涉及到一些可批可不批的项目时，考虑到舟山经济的发展，他们最终会放行。“毕竟，经济发展才是硬道理。”

    翁的观点得到了浙江省海洋与渔业局海洋利用规划处调研员方康保的支持，他说，浙江是一个海洋大省，土地资源紧缺，为了发展海洋经济，开发和利用一些岛屿在所难免。而一旦进行连岛工程，岛就会失去它四面环水的特征，变成陆地的一部分。

    方康保并不否认有些岛屿被过度或者无序开发，但他觉得，造成这种情况的重要原因是无法可依和多头管理方式。

    “我们也在探索。”方康保介绍，经历了前些年的无序开发后，浙江开始把海岛开发的着眼点放在“长远”二字上。

    从2003年开始，浙江开始设立海岛自然保护区，并派人定期巡查。而在2007年下半年，浙江省建立了拥有21个成员单位的无居民海岛管理联席会议。任何个人或单位要开发利用无 居民海岛，必须经所在地市政府上报省政府审批，由省政府责成省联席会议审核。

    省海洋与渔业局还和省发改委一同牵头发起了浙江省无居民海岛保护和利用规划的制定工作。到目前为止，除浙江省本级和象山县的规划尚未完成外，其他5个市和10个重点海岛县市的规划均已基本完成。

    全国性立法也在逐渐地成型。2003年11月全国人大环境与资源保护委员会(以下简称环资委)成立海岛保护法立法起草领导小组，经过6年努力后，《中华人民共和国海岛保护法(草案)》终于提请全国人大审议，一旦出台实施，中国海岛保护开发长期无法可依的状态将结束，对于破坏性开发海岛资源的查处也将具有法律刚性。