香港廉政公署防贪工作对内地的启示

    香港廉政公署防贪工作对内地的启示

    有效预防职务犯罪，需要强化主动性、增强深入性、整合各方力量、加快国家立法

    香港廉政公署(以下简称“廉署”)自上世纪70年代成立以来，坚持调

    强化预防职务犯罪的主动性

    香港廉署坚信“预防胜于治疗”，并将其作为廉署工作的基本策略，主动开展防贪工作。当政府部门制定新的法律或政策时，廉署防止贪污处会主动、及时介入，对拟制订的法律或政策的必要性、合理性、缜密性、程序性等方面问题进行审查，告知立法者其中存在的漏洞，并提出务实的、易操作的消除建议。除法律和政策审查外，廉署防止贪污处(以下简称“防贪处”)还主动对政府和公共机构的工作常规和程序进行审查，评估风险，并写出审查报告，提出相应的防贪建议，经防止贪污咨询委员会审批后交有关部门执行。自上世纪70年代成立至今，廉署已经完成了3000多宗审查，提出数万条建议，超过90%的建议都能在一个月内落实。防贪处还把各个领域容易发生腐败问题的漏洞和一般性的解决对策编制成《防贪锦囊》，免费发放给社会公众，以供各单位对照检查本单位的内控机制是否完善。

    从内地的情况看，主动开展预防职务犯罪工作的力度还有所欠缺，“重打击轻预防”的现象还多多少少存在。检察机关应当进一步拓展预防工作的思路。除做好廉政宣传、个案分析等工作外，可以以预防职务犯罪网络为平台，以成员单位为试点，主动开展工作制度和工作流程的“预防性审查”。检察机关职务犯罪预防部门可以根据当地经济发展和开发建设的情况，积极参与到当地有重大影响的或者投资巨大的公共工程的运作中去，进行实时“预防性监督”。另外，可以参考廉署《防贪锦囊》的方法，分行业分领域总结归纳易发、常发职务犯罪的环节并提出“预防性建议”，汇编成册后广泛宣传。

    增强预防职务犯罪的深入性

    香港廉署的防贪工作之所以富有成效，很大程度源于其工作的深入性和防贪建议的可行性。防贪处把贪污腐败机会分解为三个因素群:一是应如何工作，即分析政策、法规以及部门规章、工作程序的合理性;二是工作实际运转情况，即着重研究具体工作习惯，自决权是否得到恰当运用，有无拖延现象等;三是工作管理情况，主要分析监督机制的落实和程序的公开性，以及负责制的落实等。以廉署对海关人员暗中放私问题的防贪审查为例，廉署工作人员深入海关工作现场，通过参与具体工作研究海关检查的工作程序。数周后发现，出现暗中放私的主要原因是海关人员有条件告知走私人员自己所在岗位的时间和位置，并让走私人员从本人值守的通道过关。遂提出三条建议:一是海关人员上岗位置不固定，每天上班后临时随机派位;二是海关人员不得携带通讯工具上岗;三是家庭遇有紧急情况由海关在5分钟内通知到本人。前两条建议有效防止了海关人员与走私人员互相勾结走私通关的可能性，第三条兼顾了人性化。

    相比较而言，内地预防职务犯罪工作的深入性有待增强。当前，预防措施往往停留在召开会议、走访、举办研讨会等活动的层面上;在预防的手段上则局限于发送检察建议、举办法制讲座等简单的方式上;在对预防措施的制定上，还缺乏针对性和预测性，对本地职务犯罪的现状、特点、成因等还缺乏足够的、全面的分析研究，从而从根本上影响了预防工作的整体效果。要推动预防工作的深入，应当紧紧抓住易发职务犯罪的关键环节，推动完善权力运行的监督制约机制。要积极创造条件，参与到行政审批、政府采购、招投标等改革中去，从不同系统、不同行业、不同岗位的特点出发，积极探索实施有效监督制约的途径和办法，实现从“个案预防”向“行业预防”和“专项预防”的推进。

    整合预防职务犯罪的各方力量香港廉署的防贪工作虽然由防贪处主要承担，但并不意味着防贪处单兵作战，而是以其为核心，充分组织和动员不同层面的力量参与。首先，廉署内部建立了有效的合作机制。执行处每调查完一宗案件，都要写出调查报告交由防贪处研究分析，以便防贪处及时掌握情况。即便是在案件调查过程中，防贪处也可以随时介入调查，对工作程序及时进行审查，迅速发现漏洞，防止损失扩大。其次，香港成立了由立法会议员、政府官员和各行业具有丰富知识和阅历的社会知名人士组成的防止贪污咨询委员会。该委员会独立于廉署，有权审查防贪处的防贪工作，提示防贪处应审查的地方和审查顺序，建议应采取的行动并监督落实。第三，廉署与政府部门、公共机构建立起了预防贪污的长期合作关系，以调动各部门和单位的防贪积极性。廉署与香港政府的80多个部门都成立有专门的预防贪污小组，实行廉政共建。第四，廉署还注意发挥社会专业人士的作用。大量的律师、会计师、工程师等社会专业人士组成了防贪处强大的智囊团，保证了防贪处建议的有效性。

    从内地来看，虽然各级党委、各有关行业系统都相应成立了预防职务犯罪领导组织和办事机构，但由于缺乏一套完整的制度，很多没有充分发挥作用。内地预防职务犯罪工作应实行综合治理，努力形成“党委统一领导、党政齐抓共管、单位各自负责、专门机关发挥职能作用”的社会化大预防的格局。首先，要将预防职务犯罪工作纳入综合治理考评范围，使其作为对地方和各部门党委考核的重要指标。其次，要大力推动社会化预防职务犯罪网络建设，依靠各单位、各部门自身的力量抓好预防工作，制定相应的操作规范和工作要求，以便各单位在开展预防工作时有章可循。第三，检察机关内部要健全机制，把预防职务犯罪贯穿于检察工作的全过程。

    加快预防职务犯罪立法工作

    香港《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》、《选举(舞弊及非法行为)条例》赋予了廉署开展防贪工作的法律依据和权限。比如《廉政公署条例》明确了防贪处的法定职责:审查各政府部门及公共机构的工作常规及程序，并建议修订容易导致贪污的工作方法及程序(通常这种建议是必须接受的);应私营机构和个别人士的要求提供防贪建议。该《条例》还规定，在审查过程中，防贪处可以调阅有关部门的文件和资料，有关部门必须予以配合。

    借鉴香港的经验，要进一步推进和完善内地的预防职务犯罪工作，需要从根本上加快预防职务犯罪的国家立法工作。要通过立法，确定预防职务犯罪工作的性质和任务，明确预防职务犯罪的责任主体、职责及相互关系，赋予预防职务犯罪组织者和实施者的权限，规定未履行预防职务犯罪职责的法律责任等等。特别要赋予预防职务犯罪机构充分的权力，比如对有关单位开展预防职务犯罪的情况进行检查、询问、调阅有关文件资料的权力;对预防职务犯罪措施不力，存在职务犯罪隐患的单位发出限期整改的建议权;对不认真履行预防职务犯罪职责或不接受整改建议而发生职务犯罪的单位及其负责人予以处罚以至追究刑事责任的权力。只有权责明确，预防职务犯罪工作才能具有较强的可操作性和强制性。(作者 韩森茂)