文/侯建良 李 飞
将于明年1月1日开始实施的《中华人民共和国公务员法》，是我国五十多年来干部人事管理方面第一部总章程性质的法律，它的出台在干部人事工作历史上具有里程碑的意义，对于贯彻依法治国方略和推进社会主义民主政治建设也具有重要意义。全法18章、107条，总括了公务员管理的基本制度和各个主
要环节，提供了比较成熟的制度设计和法律规范。
公务员涵盖七大机关
此次通过的公务员法坚持党管干部的原则，根据我国政治制度的特点，明确公务员范围包括七大机关。
公务员法第二条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”；第三条规定：“公务员的义务、权利和管理适用本法；法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定”。
根据上述规定，第一，确定了我国公务员的范围，把原《国家公务员暂行条例》限定的政府行政机关公务员的范围，扩大到同时具备第一条规定的三个条件的所有机关的工作人员，包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关中的工作人员。这一界定，充分体现了我国政治制度的基本特点。
我国宪法明确规定了中国共产党在全国的领导地位，明确规定了各级人民代表大会是我国的各级国家权力机关，明确规定了中国人民政治协商会议在国家政治生活、社会生活中具有重要作用，明确规定了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。因此，中国共产党机关、人大机关、政协机关、民主党派机关和行政机关、审判机关、检察机关一样，都是我国政治制度中不可缺少的主体，把上述机关的工作人员纳入公务员范围实施管理，有利于加强对机关干部队伍的统一领导和保持干部队伍的整体性，这是中国特色公务员制度的一大特点。
第二，对于公务员中的特殊职位的人员，例如法官、检察官、人民警察、海关关员、驻外外交机构人员等，我国已经制定的法官法、检察官法、人民警察法、海关法以及今后将制定的外交人员衔级规定另有专门规定的，优先适用特别规定；对于公务员中的领导成员，即各级机关的领导人员（不包括担任机关内设机构领导职务的人员），需要根据宪法、法律、行政法规中对他们的任免、监督等的特殊规定，实施特别管理。
公务员的基本条件和义务、权利
公务员法第二章规定了公务员的基本条件和义务、权利，体现了公务员管理坚持监督约束与激励保障并重的原则。
第一，确定了公务员的法定条件，即担任公务员必须具备下列条件：具有中华人民共和国国籍；年满十八周岁；拥护中华人民共和国宪法；具有良好的品行；具有正常履行职责的身体条件；具有符合职位要求的文化程度和工作能力；法律规定的其他条件等。
第二，规定了公务员应当履行的基本义务，包括：模范遵守宪法和法律，认真履行职责，忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定或命令，保守国家秘密和工作秘密，维护国家的安全、荣誉和利益，恪守职业道德和社会公共道德，清正廉洁、公道正派，全心全意为人民服务，接受人民的监督等。
第三，规定了公务员享有的基本权利，主要是：获得履行职责应当具有的工作条件；获得工资报酬，享受福利保险待遇；参加培训；对机关工作和领导人员提出批评和建议；提出申述和控告；申请辞职；非经法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分等。
公务员职位分三类管理
公务员的职位分类制度是公务员法的一项重要的、基础性制度，公务员法确立了这一科学管理制度。
公务员法在总结《国家公务员暂行条例》实施经验的基础上，明确了对公务员实行分类管理的原则和指导思想，确立了公务员职位分类制度，按照公务员职位的性质、特点和管理的需要，将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类等类别，并根据不同职位类别设置公务员职务序列。
过去，对于行政机关的公务员，一般内部不分类别，所有公务员都使用一种管理方式，不论什么职位，仅区分领导职务和非领导职务，一些专业性强的职位和一些基层执法职位，在管理上不同于其他行政管理职位，而按照同一的晋升、工资待遇方式，不利于调动公务员的积极性和实施科学化管理。特别是公务员法扩大公务员的范围后，更加需要采取新的管理方式，根据职位职责的不同以及职位特点分为综合管理类、专业技术类、行政执法类等职位类别，各个类别采取不同的管理方法。其中，专业技术类职位的设置，为从事专业技术工作的公务员提供了职业发展阶梯，以便吸引和稳定机关中不可缺少的专业技术人才，激励他们立足本职岗位，成为本职工作单位的专家。行政执法类职位的设置，体现了向基层执法机关倾斜的指导思想，解决基层执法队伍职业发展的空间狭小、职务晋升困难的突出问题，激励一线执法公务员更好地做好本职工作，同时也有利于一线公务员的科学化管理。此外，公务员法还规定，国务院对于具有职位特殊性、需要单独管理的，可以增设其他职位类别，为以后的改革和完善制度预留了接口。
各机关必须按照确定的机关职能、机关的建制规格、人员编制限额、领导职务与非领导职务职数和结构比例要求，设置本机关的具体的职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。作出这一规定，有利于明确各机关的编制和职位要求，改变以往存在的“因人设事”、“人浮于事”的状况，精简公务员的数量，明确公务员的职责，提高机关的工作效率。
设置与公务员职务相对应的级别，根据公务员范围的扩大和职位分类管理的需要，适当增加公务员职务的级别数量，公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和公务员本人的资历而确定。在实行新的职务级别制度后，公务员因工作需要虽然长期稳定在某一职务上工作，但可以按照国家规定晋升级别，不断提高政治和经济待遇。
录用和调任两种方式
进入公务员队伍
严格把好公务员的“入门关”，是公务员法建立的一项基本规范。
第一，对于主任科员以下以及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、择优录用的办法。报考公务员，应当具备法定的公务员的基本条件，同时不得存在以下情形：曾因犯罪受过刑事处罚的、曾被开除公职的，或者有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。公务员录用考试采取笔试和面试的方式，考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置。为了体现公开、公正、平等的原则，招录机关根据考试成绩、考察情况和体检结果，提出拟录用的人员名单，予以公示；新录用的公务员的试用期为一年，试用期满合格的，予以任职。
公务员录用考试分为中央机关及其直属机构的公务员录用考试和省级以下公务员录用考试，分别由中央公务员主管部门和省级公务员主管部门负责组织。
第二，机关根据职位和工作的需要，可以从国有企业事业单位、人民团体和群众团体的工作人员中调入合格人员担任领导职务或者副处级以上非领导职务；在调入时，必须进行严格考察，有的还要考试，并按照管理权限进行审批。厅局级正职以下领导职务或副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺，可以面向社会公开选拔，产生任职人选。这些规定和措施，为更广泛地选拔优秀人才，贯彻公平、公开、透明的人事管理原则，提供了法律依据和法律保障。
考核突出奖优罚劣
公务员法关于考核制度的规定，突出体现了奖优罚劣的机制作用，同时还规定了严格的纪律惩戒。
公务员法将定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据，强调了对考核结果的使用，例如：定期考核“优秀”和“称职”的，可以享受年终奖金，而“基本称职”的，不享受年终奖金；定期考核被确定为“不称职”的，要降低一个职务层次任职；年度考核连续两年被确定为“不称职”的，应当予以辞退。公务员的考核分为平时考核与定期考核，对非领导职务公务员实行年度考核的方式，考核的结果分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次。定期考核的结果书面通知公务员本人。
在奖励上，公务员法规定，对工作表现突出、有显著成绩和贡献的公务员，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体，给予奖励。奖励分为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功，授予荣誉称号。
公务员法还对公务员执行职务的法律保障作出了规定。公务员法第九条规定“公务员依法履行职务的行为，受法律保护”。公务员执行职务的行为受法律保护，涉及到公务员执行了错误的决定和命令，如何确定其个人的责任，是否受法律追究的问题。公务员法第五十四条对这个问题作了比较具体的规定，即公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令错误，可以向上级提出意见。上级不予改变或者要求立即执行的，公务员应当执行，执行的后果由上级负责。但是，公务员执行明显违法的决定或者命令，应依法承担相应的责任。这样一个责任分担的设计，较好地处理了执行上级的决定命令、保证政令畅通与维护法制的尊严、抵制克服官僚主义两方面的需要，使两者在价值取向上得到平衡。
同时，公务员法规定了严格的纪律惩戒，针对公务员的职责和地位规定了公务员的16项纪律：不得散布有损国家声誉的言论，不得组织或参加反对国家的集会、游行和示威等活动；不得组织或参加非法组织；不得组织或参加罢工；不得弄虚作假，不得利用职务之便为自己或他人谋取私利；不得违反财经纪律，浪费国家资财；不得滥用职权，侵害公民、法人或其他组织的合法权益；不得泄露国家秘密和工作秘密等。这些纪律规定，体现了公务员法对公务员的严格要求，旨在加强对公务员的约束，促进勤政和廉政建设。同时，为了惩罚违法违纪行为，公务员法规定了六种处分形式：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除，并对处分程序作出了具体详细的规定。
实行国家统一工资制度
公务员的工资福利保险待遇是公务员制度的重要方面，规范、合理的工资福利保险待遇，是保证公务员队伍的廉洁、高效和稳定的必要条件。对此，公务员法根据改革和调整的指导思路，对公务员的工资管理的基本制度、基本原则和重要内容作出了规定。主要是：公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度；公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调，与社会进步相适应，国家实行工资调查制度，建立公务员工资的正常增长机制；公务员按照国家规定享受福利待遇，国家根据经济社会发展水平，提高公务员的福利待遇；国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿；公务员的工资、福利、保险、退休金等列入财政预算，予以保障；任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策，擅自提高或降低公务员的工资、福利、保险待遇。
聘任制纳入任用补充形式
公务员的职位聘任制度是公务员法规定的一项新的制度。所谓“聘任制”，是机关通过聘任合同选拔任用公务员的一种人事管理制度。
与选任制、委任制相比，聘任制具有引入市场机制、开放灵活、吸引人才、节省用人成本等特点。借鉴国外公务员管理采用聘任制的方法，是我国公务员管理的创新和发展。公务员法规定，机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性强的职位和辅助性职位实行聘任制。把聘任制作为公务员任用的补充形式，有利于提高公务员队伍的整体素质。为此，公务员法对聘任合同的主要内容、聘任合同的签订、变更、解除、协议工资制以及因聘任合同发生争议的仲裁制度等，分别作出了具体的规定。
规定交流与回避制度
有计划地实行公务员岗位的转任交流，是公务员科学管理的又一项重要措施。公务员法总结了过去实践中的有效做法，对公务员的岗位交流作出了规定。同时，还规定了公务员任职的任职回避、地域回避和公务回避制度。这些制度措施有利于对公务员的培养，维护公务员队伍的整体形象，帮助公务员摆脱各种亲属关系的羁绊，依法公正地履行职责，加强廉政建设，提高工作效率。
完善退休与辞职辞退制度
公务员的退休制度对于保证公务员队伍的新陈代谢具有重要作用。公务员法从我国现实情况出发，继续实行国务院颁布的公务员退休条件和退休年龄的有关规定；对于工作年满30年，距国家规定的退休年龄相差不到五年、而且工作已满20年的，或者符合国家规定的可以提前退休的其他情形的公务员，经本人申请，任免机关批准，可以提前退休。
公务员法进一步完善了公务员的辞职辞退制度，规定了担任领导职务的公务员的因公辞职、自愿辞职、引咎辞职、责令辞职等制度，增强了对领导干部的监督管理，增强其责任意识。公务员法还对不遵守公务员纪律、经教育仍不转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的公务员，规定可以采取辞退的措施。
申诉与控告是合法权益
公务员法对保障公务员的合法权益作了一系列的规定，其中申诉、控告程序是一个重要方面。公务员法规定，公务员对机关作出的人事处理决定，认为存在错误，对该处理决定不服的，可以向作出处理决定的机关申请复核；对复核决定不服的，可以向同级公务员主管部门或作出人事处理决定机关的上一级机关提出申诉。属于行政机关的公务员，还可以依据《行政监察法》的规定，向行政监察机关提出申诉。公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以向上级机关或有关专门机关提出控告。申诉受理机关和控告受理机关，必须及时予以处理。□（本文作者侯建良为国家人事部副部长、李飞为全国人大常委会法工委副主任）
责任编辑：林彦婷
