“可以考虑把‘住房公积金管理中心’改造成金融机构。”10月12日，社科院经济研究所公积金问题专家汪利娜对记者表示。

　　刚刚过去的9月，公积金问题再一次引起人们的关注。先是9月22日媒体披露湖南衡阳2.53亿元住房公积金被挪用，衡阳市住房公积金主任刘向阳被批捕。

　　一年多来，住房公积金正进入一个风险 “爆发期”。就在衡阳案件前后，河北保定、广东佛山、湖南郴州等地相继发生数亿元住房公积金被挪用案件。

　　接着是9月28日，审计署发布的第28期审计公告称，国务院机关事务管理局所属住房资金管理中心（北京住房公积金管理中心中央国家机关分中心）由于违规使用专项住房资金被审计署点名。

　　同期，新华社引述央行发布的最新报告称，住房公积金存两大问题：一是支持中低收入者效果不明显，二是收益归属需要明确。

　　“案件频发关键在于监管缺失，而后者又源于对公积金管理中心的错误定位。”汪利娜说。

　　五千亿公积金监管缺位

　　9月22日，《中国青年报》率先披露衡阳2.53亿元住房公积金被违规挪用案件，住房公积金的安全问题再一次引起公众注意。

　　在此前后，广东佛山南海区住房资金管理中心挪用上亿住房公积金案一审宣判。南海区住房资金管理中心被判犯“单位受贿罪”。

　　“作为负责公积金安全的‘公积金管理中心’反倒成为公积金安全的最大威胁。”上海华东政法学院社会保障问题专家方乐华表示。

　　所谓住房公积金，是指各单位及其在职职工缴存的长期住房储金，用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房的一项制度。

　　作为住房制度改革的一项内容，住房公积金制度始立于1991年。其时，上海借鉴新加坡经验，在全国率先建立住房公积金。随后，北京、天津、江苏、浙江等地也相继效仿。

　　在取得一定成效之后，1994年7月，国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，将该制度在全国推广普及。

　　据央行2005年8月发布的《2004年房地产金融报告》显示，截至2004年底，全国住房公积金缴存余额为4893.5亿元。实际缴存职工人数为6138.5万人，占在岗职工人数的58.4%.

　　由于住房公积金带有强制储蓄、互助合作的性质，资金最终还要归本人支配，用于住房或退休后提取，故设立一个专门的机构对其进行管理，并进行安全运作就显得格外重要。

　　据《住房公积金管理条例》，住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的运作机制。

　　其中，对住房公积金管理中心的监管，则由建设部门牵头，会同财政、审计、银行进行。

　　不过据业内人士分析，作为托管银行，只能听从于住房公积金管理中心的指令，至于指令是否合乎规则，银行没有责任和义务进行过多考虑。而银监局对类似专门账户的监管也只是账面的定时查账，对查账期间的资金流动起不到实质的监督作用。

　　尽管2002年的全国住房公积金工作会议规定了住房公积金中心每年要向财政部门递交财务报告，但是这种静态监督也无法做到对住房公积金的资金实行实时监督。

　　“这种多头监管的实际后果就是没有监管。住房公积金形成一个封闭的运行系统，如果内控机制进一步失控的话，则问题的发生也就不足为奇了。”方乐华分析说。

　　对此，央行在《2004年房地产金融报告》中建议，应成立专门的监管机构，来对公积金管理中心进行监管。

　　“准金融机构”

　　“实际上，之所以监管缺失，很大程度上是由于公积金管理中心的错误定位造成的。”10月12日，汪利娜对记者表示。

　　据《住房公积金管理条例》（简称《条例》），公积金管理中心被定位于“不以赢利为目的的事业单位”，隶属于地方政府部门。但实践当中，许多地方的公积金管理中心正扮演着一个“金融机构”的角色。

　　汪利娜介绍，尽管《条例》规定“资金管理中心只负责公积金的归集、保值和增值，具体金融业务（贷款、结算、开立账户、交存和归还）委托银行办理”，但在许多地方，住房公积金的汇交和贷款发放，实际上均由“中心”负责办理。

　　这样一来，“中心”就成了一个准金融机构，而受托银行则变成了“中心”的出纳。

　　“银行最后就是走走形式。你只有拿到了公积金管理中心的批文，才能办理这个公积金贷款。几乎所有的程序，包括资信评估、抵押物价值评估都是他们组织在做”。在北京市某政府部门工作的刘先生介绍。

　　事实上，根据现行法律法规，公积金管理中心的上述做法也可以理解。由于公积金贷款采用的是“委托贷款”的模式，据《贷款通则》，银行作为受托人“只收取手续费，不承担贷款风险”。贷款的风险，事实上只能由公积金管理中心承担下来。

　　据刘先生介绍，其要购买的房子就是抵押给住房公积金管理中心下属的住房担保中心。“住房担保中心给你提供贷款担保，你要用你买的房子给住房担保中心提供反担保”。

　　“是住房公积金管理中心在做这个贷款业务，而不是银行。”汪利娜介绍，其2003年在全国调研时，一些公积金管理中心负责人就认为他们跟商业银行没什么区别。

　　问题关键在于，如果是金融机构，就应该有自有资金，并按照金融机构的标准建立有效的监督管理机制，以及规范的会计审计、信息披露制度和相应的风险防范机制。

　　但事实上，其至今仍被定义成一个不以赢利为目的的事业法人，从而无法按照现代金融机构的监管规则进行控制，只是进行自我约束。

　　汪利娜说，正是这种定位，造成公积金管理中心在资金管理运用上出现“行政化”倾向。把广大储户的储存资金当作“准政府资金”进行运用。加上由于缺乏有效监管，致使“内部人控制”和“寻租”现象严重。

　　“在这个意义上，公积金被挪用并非偶然，而是现行制度缺漏使然。”汪利娜说。

　　资金何以闲置？

　　然而已经暴露出来的案件，常常与住房公积金管理中心进行国债投资有关，这是否意味着，公积金管理中心存在盈利压力，从而造成不少管理中心铤而走险，谋求更高的利益？

　　据现行法律规定，住房公积金管理中心是“不以赢利为目的的独立的事业单位”。但事实上，公积金管理中心却并不是一个“不赢利”的单位。

　　按照公积金制度的设计，公积金储户将钱存到公积金管理中心，公积金应该支付利息给储户。同时商业银行支出相应的利息给住房公积金。

　　另外，储户公积金账户里的公积金1年以内的利息按活期存款计息，1年以上的则按3个月定期计算。

　　“而公积金管理中心只要做好预算，一年当中会有多少人提取资金或申请贷款，将归集的资金按定期存入银行，就可以稳赚其中的收益。如果将钱贷出，更可以享受存贷之间的利差。”汪利娜说。

　　据了解，现在各地的住房公积金管理中心，由于其资金数量庞大，都已经成为了各商业银行争取的对象客户。

　　正是在这种背景下，公积金管理中心似乎并没有主动进行资金运用的驱动。

　　尽管《条例》规定，在保证住房公积金提取和贷款的前提下，经住房公积金管理委员会批准，可以将住房公积金用于购买国债。但统计资料表明，资金的闲置程度在全国范围内依然显著。

　　据《2004年房地产金融报告》，截止到2004年末，个人公积金住房贷款余额达2096.2亿元，占住房公积金总缴存余额比例为42.8%，除去个人住房贷款和购买国债，全国仍有沉淀资金2086.3亿元，占缴存余额的比例为42.6%。

　　《条例》规定，住房公积金实行的是“收支两条线”的制度。即：公积金盈余部分全部上交财政，用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的费用和建设城市廉租房的补充资金。公积金管理中心的日常支出则主要依靠财政拨款。

　　建设部政策研究中心住宅与房地产业研究处副处长文林峰介绍，由于目前各地财政普遍比较紧张，因此城市廉租房资金缺口主要来自住房公积金的增殖收益。

　　“这对解决最低收入家庭住房问题，缓解社会矛盾发挥了重要作用。”文林峰说。

　　“但上述资金的高闲置率则表明，还有相当居民为公积金做了贡献，但还未享受到公积金制度的优惠。”汪利娜说。

　　2005年3月16日，央行下发了《中国人民银行关于调整商业银行住房信贷政策和超额准备金存款利率的通知》（银发（2005）61号），决定从2005年3月17日起，对全国住房公积金有关利率进行调整。其中，公积金管理中心在受托银行专户内沉淀资金存款在结息日按现行超额准备金利率0.99%计息。这样一来，沉淀在公积金管理中心账户的沉淀资金将面临“倒挂”的现状。

　　这使得，公积金管理中心寻求保值增值的压力增大。从“事业单位型”体制的现状看，其显然不利于效益提高。

　　变身的可能路径

　　尽管住房公积金制度给很多家庭改善了住房条件，但一个不可否认的事实是，目前仍有相当一部分城镇职工由于各种原因未能纳入公积金体系。而纳入体系的职工，又因为贷款额度的限制，而无法获得住房公积金制度的照顾。

　　对此，央行在《2004年房地产金融报告》中指出：公积金贷款应为中低收入人群提供更多便利。

　　由于我国住房公积金制度具有强制储蓄的属性，每一个具有公积金账户的职工都应该交纳资金。显而易见的事实是，对于那些低收入人群来说，由于高房价市场的存在以及公积金账户的低储存额，使得其无法申请公积金贷款。

　　“结果就变成，他一直在为公积金贡献，却长时间无法索取，真正能够从享受公积金贷款优惠政策的是那些中等收入以上的人群。”方乐华说。

　　“现行公积金制度既非真正的互助性住房储蓄，也不同于一般商业性金融机构的运作，因为商业银行至少向储户支付了合理的利息，而公积金的储蓄和低息都是强制性的。”汪利娜说。

　　汪利娜指出，要改变目前这种状况，最好将住房公积金转变成金融机构，同时改革现在的公积金配贷机制。

　　路径之一是将其变成政策性金融机构，即由政府发起设立专门的经营机构，由政府承担经营风险，为政府政策目标服务，并以利息、期限和资金可得性等方面的优惠来进行融资。

　　二是改造成合作性金融机构，按照会员自愿入股、民主管理、互助互利的方式进行运作，为会员提供特定的金融服务。

　　事实上，有关住房储蓄合作的实践在中国已经开始。2004年，中国第一家住房储蓄银行——中德储蓄银行落户天津。

　　与商业房贷和公积金贷款相比，住房储蓄银行不仅利率较低，而且利率固定，借款人能够明确预知未来还款额，加上采取“先存后贷，存贷挂钩”的贷款原则，其能保证长期信贷资金的充裕以及自愿储蓄者享受低级贷款的权利。

　　所以中德储蓄银行甫一落地，便受到消费者的欢迎。截至今年5月，该行已经销售了4.2万多份住房储蓄合同，合同金额超过37亿元。

　　“如果考虑将公积金管理中心转变成住房储蓄银行，就更好了。”汪利娜说。

　　不过，也有专家表达了反对看法。建设部政策研究中心的文林峰认为，住房公积金作为住房保障体系的一个组成部分，主要是帮助有一定支付能力的职工购买住房，并不能解决全部职工的住房问题。对于那些买不起住房的城镇居民来说，国家还有相应的住房补贴、经济适用房以及廉租房等住房政策制度来保障。

　　而央行在《2004年房地产金融报告》中指出：要进一步完善住房公积金制度，提高中低收入者的购房能力。逐步做到所有居民都能上缴住房公积金，提高中低收入者的住房购买力，并允许发达地区优先提高个人公积金缴存比例。谢晓冬

责任编辑：屠筱茵