李志能 倪宇君/文
前一段时间，关于电信运营商合并重组的讨论甚嚣，流传着“六合三”和“四合二”等多种版本。给人的印象是合并重组已经铁板钉钉，关于电信合并重组并非是否要合并重组的问题，而是如何合并重组的问题。
但是，目前的电信运营商合并重组方案依据不能让人信服，并且也没有考虑市场
诱因不足的状况，因此，行政推动反而可能存在负面效应，当前这种情势下，应考虑把“明确搁置电信运营商的合并重组”作为一种决策选择。从合并重组与电信改革的关系，中国进入WTO后的电信运营业对外开放布局，以及电信业自主创新的要求等多个角度，可以共同佐证这一观点。
合并重组无法代替电信改革
当前，电信运营商的合并重组被认为是避免电信业重复投资和恶性竞争、保证电信国有资产增值的药方。言下之意，决定电信运营商绩效的主要症结，是电信运营主体的数量过多，因此，只要用合并重组把运营商数量加以限制，就可以“一举定乾坤”。
但是，像电信运营这样的自然垄断性行业，绩效除了电信运营商自身的努力，在很大程度上更取决于国家电信行业监管体系的完善程度。当前中国电信业面临的突出问题，如普遍存在的不正当竞争行为、互联互通不畅、非法和无序的市场进入、电信资费恶性竞争、监管机构的角色错位和行动滞后等，都与当前国家电信监管体系方面存在基本缺陷有关。
中国庞大的电子信息产业领域至今没有《电信法》，无疑是最基本的缺陷。不过，在没有《电信法》情况下，一些行政性行为规范起了不错的作用。例如，为了从根本上解开互联互通这个“结”，信息产业部启动了“一二三四五”工程，以及国办75号文件和部453号文件等“硬措施”出台后，信息产业部对互联互通恶性事件果断处理，明显改善了网间互联互通状况。
但是，《电信法》作为一部正式的规范电信领域各方行为的国家大法，在规范和调整电信产业方面的作用，是现有已出台的电信方面法律法规所无法替代的。运营商与消费者的消费行为和服务行为，可以以《消费者权益法》为主《合同法》和《产品质量法》为辅，进行行为规范。而对国家与运营商的监管行为，运营商与运营商之间的竞争合作行为，没有一个主法进行约束是不行的。
电信普遍服务问题必须用《电信法》来加以有力的规范。电信运营业引入竞争以后，电信普遍服务问题日益突出，东中西部在服务能力和普及程度上的差距逐渐扩大。由于缺少监测和衡量的手段，导致“村通工程”等电信普遍服务项目不能有效地推进。
电信运营企业追求利润，无可厚非。根本的解决办法是用《电信法》来规定建立普遍服务基金，按一定比例向所有电信运营企业收取，然后补偿提供普遍服务的通信企业，以此解决国家层面的电信普遍服务与电信运营企业盈利目标的矛盾。
新形势下电信定价机制和资费管制方式、反垄断和遏制恶性竞争机制等方面都需要《电信法》来规制。原来《电信条例》规定的政府定价、政府指导价和市场调节价等三种资费定价模式，已经不合时宜。五年的监管实践证明，激烈的竞争已使政府定价名存实亡。许多地方的电信业务资费，已大大低于政府定价，赠送时长、资费的办法已使政府定价形同虚设。这说明逐步放松电信资费管制，由市场调节价格已具备现实的可能性。
在放松电信资费管制的同时，为维护消费者的合法权益，防止价格同盟等市场垄断的出现，应规定价格的上限管理原则，敦促电信监管机构加强电信资费监管，主动采取限制性措施或干预性措施。对于恶性竞争、实际资费低于实际成本的问题，也需要一定的管理架构加以限制。针对市场上出现的恶性价格战和重复建设问题，政府监管部门一直在花大力气解决，但是没有立法规定的监测手段，一直无法给出比较行之有效的监管能力。
《电信法》难产之争
由于某种原因，市场翘首以盼25年的《电信法》年内出台仍有困难。这部被全国人大认定为“条件成熟时安排审议”的法律草案，从1980年就开始起草，1988年列入国务院年度立法计划，1993年起草工作开始列入第八届全国人大立法规划，并于1998年和2003年，分别列入第九届和第十届全国人大常委会立法规划，并列为第一类立法项目，但是，要达到“条件成熟”似乎仍遥遥无期。在改革开放以来得到如此“待遇”的法律，《电信法》是惟一一部。
《电信法》难产，行政立法模式和政府职权难于调整是重要原因。《电信法》实质上不仅是一部约束企业行为的“反垄断法”，而且是一部理清政府职权安排的法规。它出台的根本目的是要完善政府职权安排、规范市场竞争秩序、促进公平公正，维护大多数公众的权益。公正公平的法律，一旦确立，本身就是对电信行业更有效率的“监管”。
我国的行政立法模式存在立法意图过于倾向行政部门、难以兼顾社会各方利益等不足之处。体现在电信立法上，政府行政部门还没有这样的心理准备，通过改革成为向立法机构负责的管制机构，不愿舍弃超出企业、投资者和消费者等相关利益体之上的权威，没有准备立法的积极性，或者从部门利益出发立法，不符立法原则，反而造成以“合法”方式侵害社会各方利益。
行政立法的最大障碍不是不能成法，而在于不利于形成行政人员依法行政理念。有舆论认为，当前政府行政部门具有立法、执法、行政等功能，起草的动机是用“法”来“管制”竞争对手和压制消费者的不满，使政府继续保持其不受约束的权威性。这违背了基本立法精神，如果不抛弃这种“行政为王”的行政立法思路，新《电信法》也无法推动电信行业改革的新突破。
《电信法》的出台，可能意味着以美国的独立电信监管机构联邦通信委员会FCC为样板，建立中国独立的电信监管部门“信监会”。这在《电信法》的送审稿中确有其事。但是由《电信法》提供完整的电信监管法律体系，明确各部门的行政职能和执法依据，将触及到很多部门的权力调整。而对该机构应赋予多大的权利，国务院、信息产业部、电信企业等，意见不一。
监管是合并重组之基础
当然，我们无意说，必须等到电信监管体系相对完善了，相关政府部门才能采取类似合并重组的行动来调整电信行业。但是，没有相对完善的监管体系，用电信运营商合并重组作为权宜之计，来解决电信业存在的问题，不仅政府部门有避重就轻和敷衍塞责的嫌疑，而且合并重组实际上很难达到避免重复投资和恶性竞争的目的。即使合并重组后剩下三家或者两家电信运营商，在目前的状况下，照样可以重复投资和恶性竞争。
最关键的是，过去运营商分拆和现在运营商合并，都被说成是国家意志的体现，实际上，可以说不过是政府部门对国家信用的恣意挥霍。当前悬而未决的电信合并重组传闻，客观上已经干扰了电信运营商的正常运作，有的电信运营商企业不得不一再出面辟谣。在目前的监管架构下，规模巨大的国内电信运营商成为合并重组的舆论之刀俎下颤栗的鱼肉，与期待中具有强大竞争力的跨境电信运营商有巨大距离。
当前电信运营商重组情势的诡谲与《电信法》的难产一样，造成了巨大的困惑和混乱，用“重组代替改革”有把电信改革引入歧途的危险。
相反，如果能够形成相对完善的监管体系，不需要合并重组也能达到减少重复投资和恶性竞争的目的。例如，通过立法解决租用通信管道、管孔、电缆、光纤、杆路、铁塔的合理价格形成机制问题，能有效防止重复建设。通过加强瓶颈地区的管理，必要时应赋予电信监管机构裁决权，可以促进联合建设。
在电信监管方面，韩国是值得我们借鉴的榜样。韩国的电信监管机构为三家电信运营商确定了固定的国内市场份额的比例，运用不正当手段提高市场份额的运营商会受到处罚。这样促使韩国电信运营商把注意力从恶性竞争市场份额转向不断推出增值服务，提高平均单个客户的电信服务支出，结果使韩国的CDMA服务日趋丰富和完善，最后走向世界。
因此，相关政府部门应该把合并重组置于电信改革的背景下加以考量，先正己而后及人，这样政府政策的公信力、号召力和执行力肯定会大大增强。
重组小心被“一网打尽”
电信业竞争主体应在多大程度上引进外资是当前政府关注的核心问题。加入WTO后，运营商数量必然只增不减。随着运营商加快利用3G技术的步伐，必然对现有电信运营商的市场垄断地位产生重大影响。
从消费者满意度的角度看，虽然对某些较小的运营商，消费者可能因为不了解而选择比较审慎，但无论如何，消费者欢迎国内外的新进入者来提供更大的选择空间，推动运营商服务质量的提高。
虽然外资企业进入中国电信市场，在股权比例和时间上有一定的限制，其经营全国性长、市电信业务的“软”环境不如中国企业好，但中国通信运营商也一样要做好竞争准备，尤其是中国电信运营业长期处于政企不分、垄断经营的环境，要完全按WTO规则进行公平、公开、合理、合法的竞争，真正把消费者当作“上帝”，需要一定时间作为缓冲，在观念上、管理上和技术上做好充分准备。
而根据“六合三”或“四合二”的方案，重组后会只剩下三家或两家。当前中国电信运营商规模可观，核心竞争力却依然脆弱。在目前竞争的格局下，只要一家运营商允许外商参股，剩下的出于竞争的考虑，必将被迫引入国外合作方。这样，中国电信运营产业短期会出现全面合资的态势，长期会形成逐步被外资“一网打尽”的局面，保有电信业独立运营平台、自有服务品牌的可能性会很渺茫。电信业开放应避免汽车行业全面合资导致自有品牌汽车处境艰难的覆辙。
因此，从电信运营业对外开放的策略考虑，应保留中国铁通和中国卫通的独立存在，形成在电信运营业对外开放上的两个梯队，即以中国移动、中国电信、中国网通和中国联通为主的第一梯队，与以中国铁通和中国卫通为主的第二梯队(具体第一和第二梯队的安排还可再斟酌)。
这样，我们可以给外资进入预留空间，首先开放第二梯队，允许外资充分介入重组，为第一梯队的运营商做强争取宝贵的战略缓冲期。这种战略安排的本质，是“两害相权取其轻”，虽然短期内会出现一定程度的重复投资问题，但是从长期看有利于我国电信运营产业规避WTO规则和保持独立自主性。
重组不利创新
推动自主创新是当前电信产业无法回避的问题。虽然从产业组织层面看，防止重复投资和恶性竞争，是当前提出运营商合并的一个基本理由，但是，合并会扩大运营商规模，而运营商规模越大，选择供应商的门槛越高，越不利于我国电信运营商培养自有的增值服务商配套体系。
中国电信业的发展过程中，1990年代的程控交换机市场造就了以“巨大中华”为首的上百家企业。进入21世纪的无线移动通讯市场中，原有供应商只剩中兴和华为两家，同时期冒升的却只有UT斯达康一个新秀。由此可见，市场门槛的提高对于企业的兴起和竞争的巨大影响。
目前运营商购买设备和服务的高门槛体现在，运营商省级以下部门一般没有采购权，电信供应商必须承担所有产品服务的进场前测试费用，必须垫资进场并且提供一定的帐期等。这使大多数缺乏关系和足够资金投入的产品服务供应商只能望洋兴叹。
当前国内运营商普遍缺乏应用增值业务的支持，能够向大客户提供的增值服务非常有限。随着客户对电信应用业务的期望值提高，必然会加剧运营商缺乏应用业务的窘境。尤其是如果没有增值业务，在即将进入的3G时代完全是空中楼阁。3G必须走一种与2G截然不同的全新商业模式。发展3G要求更注重运营商、网络提供商、应用开发商等的紧密合作，打造相对完整和丰满的产业链。
因此，中国电信产业如何培养拥有自主知识产权的电信设备制造公司和应用业务提供商，将是一个日益突出的问题。运营商合并和重组后规模扩大，必然会进一步抬高增值业务开发商的进入门槛。搁置现有运营商合并重组，有利于促进竞争，推动它们不断地吸收新产品和新业务，有利于培养我国自有的增值应用业务配套体系。
总之，当前传闻中的“六合三”或者“四合二”的重组方案过于简单，不能反映电信行业这一支柱产业内在的复杂性。在找到合适的合并重组方案之前，我们认为“动不如静”，可以采取明确搁置重组的办法，避免干扰电信运营商的正常运作。更重要的是政府部门能够加强执政能力，积极推动电信立法与改革，探究更好的决策安排，形成电信行业发展的多方动态一致性。
(作者单位：国务院发展研究中心产业经济部。本文仅代表作者观点。)
编辑：林彦婷
