一、当今社会弱势群体的界定及构成

    2002年，“弱势群体”一词首次见诸正式文件，随后，有关“弱势群体”的问题受到了社会各界前所未有的关注。按照国际社会学界和社会政策界达成的基本共识，所谓社会弱势群体，是指那些由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上 处于不利地位的人群。

    新时期的社会弱势群体主要有：1、城乡贫困人口。贫困人口是构成社会弱势群体的主体部分，一般因收入极低或无收入来源造成，包括传统的城镇“三无”人员、乡村“五保户”以及人均收入低于城市最低生活保障线或乡村贫困线的贫困人口。这些人口由于缺乏收入来源，其生活往往处于极端贫困状态，通常需要国家和社会提供相应的救助才能维持最低或最起码的生活。城乡贫困人口构成了中国社会弱势群体的主体。

    2、经济结构调整过程中的失业、下岗人员。在市场经济条件下，失业人员并不必然成为弱势群体，但在经济结构调整过程中，已经出现的大量失业、下岗职工却因年龄相对偏大、知识技能相对较低、家庭经济条件相对较差、就业竞争能力弱等原因，不仅整体上处于就业竞争的不利地位，而且事实上处于社会生活的不利地位，他们中的许多人客观上沦为社会弱势群体。

    3、残疾人。残疾人是指因先天或后天的原因，导致心理、生理、人体结构上某种组织、功能丧失或者不正常并全部或部分丧失以正常方式从事某种活动的人，包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾等。中国的残障人口亦达6000多万人。这一群体与健康人相比，在就业与生活中无疑处于不利的或者弱势的地位。

    4、农民工。农民工是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者，是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍制度之间的冲突所产生的客观结果。农民工的农村户口阻碍着其真正融入城镇社会和工业劳动者群体，并被面向城镇居民的相关制度（主要包括社会保障制度等）所排斥；同时亦形成了与传统的、真正的农民群体日益加深的隔阂。这种被排斥、被隔阂的状态决定了农民工作为一个整体事实上处于弱势地位。

    5、老龄与高龄人口。中国已经进入老龄化国家行列，人口老龄化的同时还伴随着高龄化现象。在现实中，除乡村老年人外，城市中的一部分老龄、高龄人口因养老金水平低或不能足额领取、子女不在身边及身体疾病等原因而存在着生活困难，处于需要社会援助才能正常生活的状态，这一部分困难者亦可以归入到弱势群体中。

    二、社会保障———值得考虑的政策取向

    1、尽快建立综合性的城市社会救助系统

    从现阶段最低生活保障制度的实践内容及保障效果出发，面向城市贫困人口的社会救助制度所解决的，只是根据当地消费水平确定的最低营养需求问题，而事实上，相当多的贫困人口需要的是一个综合性的社会救助体系。第一，进一步完善城市最低生活保障制度。应在坚持维护最低工资标准的条件下取消“虚拟收入”；建立一个高效的统计调查系统，在确保有需要者获得援助的同时，剔除不符合条件者。第二，建立城市贫困人口疾病医疗救助制度。贫困人口的疾病医疗是一个日益突出的社会问题。建立一套面向贫困人口的疾病医疗救助制度既是缓解其生活压力的必要举措，也是社会发展进步与社会公平的基本内容。第三，其它相关援助措施。在义务教育还未能真正成为免费教育的条件下，基于部分贫困家庭的未成年子女因贫失学的现实，政府有必要制定贫困家庭子女义务教育补贴或教育费减免的政策，以此实现义务教育机会均等的目标。针对遭遇天灾人祸的贫困人口，还有必要建立紧急救助机制。通过前述制度安排和上述政策措施，即可以构建一个相对完整的最低保障网。

    2、迅速、全面推进社会保险制度建设

    社会保险并非以弱势群体为中心，但社会保险通过向劳动者提供养老保险、疾病医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等，有效地解除了国民的后顾之忧，并为避免受保者沦为弱势群体创造了条件。因此，必须摒弃只要社会救助不要社会保险或者只重贫困救助而忽略社会保险的倾向，根据现实国情和就业格局新变化，在完善现行制度的条件下迅速推进各项社会保险制度建设。首先，完善基本养老保险与失业保险制度。中国的基本养老保险采用的是社会统筹与个人账户相结合模式，这种模式在世界上独一无二，其探索性决定了它不可能一蹴而就，目前还面临着扩大覆盖面难度剧增、资金压力持续增大等困难。因此，可以考虑适当降低缴费率，将统筹层次迅速提升到以省级为本位；将整个养老保险制度的重点放在构建制度平台上，考虑多元化的养老制度安排，以适应就业结构、就业方式的发展变化。第二，尽快推进医疗保险改革。在这方面，需要考虑的深化改革措施主要包括：一是在医疗保险政策中真正注入福利公平原则，在发展私立医院和私人医生的条件下促使一部分高收入群体自愿放弃医疗保险待遇，以便让更多有此需要者享受医疗保障；二是坚定不移地实行医疗保险、医疗（医院）体制、医药体制三项改革同步推进，在割断某些医疗机构借医谋利的利益链条的同时，适当引入竞争机制以便实现公共卫生资源的优化配置，对药品供应进行计划调控；三是在医疗保险改革中摒弃片面的效率观念，以全民健康保障作为长远目标，在现阶段采取多元化的制度安排，以适应不同群体的疾病医疗保障需要。

    3、进一步完善社会保障责任共担机制

    中老年职工老年生活保障的问题已经成为困扰整个社会保障制度改革、发展的重大因素，应尽快找到切实有效的对治途径。在对历史责任进行合理测算的条件下，一方面通过积极、稳妥地推进国有股减持来筹集相应的资金，另一方面还可以通过发行长期国债来消化这种历史责任。前者体现的是国有资产存量对中老年职工老年保障的责任，后者则是利用未来经济发展所带来的增量消化历史责任，同时也是年轻一代职工对中老年职工历史责任的分担。现阶段社会保障（主要是基本养老保险）制度所遭遇的困境表明，对历史责任与其继续模糊化而心中无底、无所适从，不如合理界定、清晰测算、合理化解。

    4、积极推进农村社会保障制

    度建设

    要真正保护农村居民中的弱势人口并促使绝大多数农村居民免于沦为弱势群体，就有必要积极推进农村社会保障制度建设。以乡村最低生活保障制度的确立及城乡最低生活保障制度一体化为基础，以互助合作为原则构建新型的乡村医疗保障体系，以农村计划生育户夫妇为突破口构建乡村社会养老保险制度，以农村五保户集中供养为基础逐步发展乡村福利事业。在乡村社会保障制度建设方面，应当对现阶段农村土地保障功能持续弱化、商业保险在乡村还无法发挥很大作用有十分清醒的认识，政府应当在建设乡村社会保障体系的过程中发挥积极作用。