香港《远东经济评论》月刊6月号刊登苏格兰敦提大学石油、能源和矿产法律政策中心主任菲利普·安德鲁斯—斯皮德撰写的一篇文章，分析中国面临的能源挑战及应采取的对策。认为改善能源供应的管理和协调，制订连贯的能源政策，是中国面临的迫在眉睫的能源政策挑战。中国能源部门的两个根深蒂固的弱点是，能源生产和使 用的总体效率低以及对煤炭的持续依赖。这些缺陷主要归因于缺少一个能源部，或者类似的负责能源政策的强有力且人员充足的机构。认为政府必须始终把能源政策放在议事日程的首位或接近首位的地方。文章摘要如下：

　　中国面临两组迫在眉睫的能源政策挑战。第一组与改善中国能源供应的管理和协调这一当务之急有关。最近两年来，中国经济以每年约9％的速度增长。与此同时，能源需求每年增长15％，而石油进口每年增长30％。国内普遍出现电力短缺，运输瓶颈限制了将煤炭和石油运到需要的地方的能力。

　　第二组挑战从性质上来说更为长远，它涉及的问题是：中国政府一直无法制订一个连贯的能源政策，作为有效管理能源部门及其环境影响的基础。

　　中国的能源部门有若干内在固有的弱点。其中包括：较之目前和未来的需求，国内石油和天然气储量短缺；初级能源资源与主要需求中心在地理位置上相距甚远。中国正通过扩大能源进口和修建长途输送能源的基础设施来解决这些不足。

　　然而，还有两个更为根深蒂固的弱点必须以系统的方式给予解决。首先是能源生产和使用的总体效率问题。在上世纪80和90年代，中国的能源密度逐步降低，这反映出中国使用能源的效率持续提高。在此期间，经济以每年5％—10％的速度增长，而能源消耗的年增长率在5％到8％之间。能源密度以年均5％至6％的速度降低。如今，鉴于能源需求近两年呈两位数增长，能源效率20年来不断提高的趋势显然已发生逆转。

　　任何能源新政策都必须解决的第二个问题是：中国对煤炭的持续依赖。中国是世界最大的煤炭消费国，占据全球煤炭消耗的30％以上。而且，煤炭仍然提供了中国约65％的初级能源需求。尽管对煤炭如此严重的依赖未必是件祸事，但它有两个相互增强的缺点：低能源效率和污染。中国政府必须要么找到一种方法大幅减少对煤炭的依赖，要么采取现有的最好技术和做法，提升煤炭开采和转化成能源的效率和清洁度。两种选择都必然带来巨大的成本。考虑到中国煤炭资源的庞大，政府最可能偏爱第二种选择。这就仍然存在这样的风险：政策瘫痪或新政策执行不力将导致目前煤炭用量不断增长的趋势继续，而效率和清洁度都不见多少改善。

　　当前中国能源政策的这些缺陷主要可归因于缺少一个能源部，或者类似的负责能源政策的强有力且人员充足的机构。能源行业支离破碎的体制结构导致了支离破碎的能源政策，这个政策由具体的行业目标汇总而成，决定这些目标的主要是各行业的领导人，而不是整个能源部门的发展计划。

　　去年公布的能源战略以及最近成立的一个监督能源部门的重要机构显然反映出，最高层的政府官员认识到，解决中国能源部门面临的短期和长期挑战必须采取新的方式和体制结构。但是，能源部门监督机构的成立只是一项过渡措施，应该继之以一个永久性部级或部级以上机构的成立，全权负责能源问题。这样的机构将必须拥有比它的任何前身都充足得多的人员和大得多的政治权力，因为需要对整个能源供应链采取激进的措施。在这些措施中，政治上最引人争议的将是让能源使用者承担能源供应的全部成本。

　　假如建立了这样一个新的能源机构，中国能源部门的未来走向和性质将取决于另外三个潜在的改革机遇。第一个将是大幅改善能源政策的连续性以及它与环境政策的互动。能源政策应该不仅仅阐述目标，而且指明实现这些目标的方式。

　　第二个机遇是，政府从根本上改变对能源生产、加工和消费的态度，引入能显著提高能源部门效率和清洁度的措施和技术。问题在于能源战略的未来走向将是“一切照旧”，只在边缘地带作渐进的改善，抑或是有一个真正的新方案。

　　最后，并且也最重要的是，北京必须始终把能源政策放在议事日程的首位或接近首位的地方，不能危机一过就让它被其他亟待解决的问题取代。任何国家的能源部门都是高度政治化的。如果中国领导人确实希望改变能源的生产和使用方式，他们就需要为此付出持续多年的政治努力。