文 ／ 瞭望周刊记者 丁锡国　董振国

　　党支书张庆民当村干部多年，感觉自己的权威越来越弱，特别是在土地调整问题上，在这件事儿上以前没人给他出难题，如今，他的话有人不听了，有人甚至扬言要告他。 　　

　　张庆民主政的山东省郓城县黄堆集乡黄东村有1200人，人均1．7亩耕地。按黄东村的“黄历” ，每年农历8月15日，村里进行一次小范围的土地调整，减了人口的减地，添了人口的添地，多年一贯，村民并没提出什么意见。但从去年开始，张庆民遇到了麻烦。

　　当他依老规矩去动员一户村民让出部分承包地时，遭到断然拒绝。无奈之下，张庆民放出狠话：你不主动退，我给你硬扣！没想到，那户村民也不甘示弱，举起手中的合同书理直气壮地说道：“你敢扣我的地，我就去告你！”黄东村调整土地的计划第一次流产了。

　　黄东村至今已经两年没有调整土地了，虽然省去了许多心思，但张庆民觉得自己的思想负担很重。他说：“想要地的，埋怨咱无能；该退地的，人家有30年不变的合同。咱这些当小官的，夹在里面难受。”

　　因为土地问题被逼进“墙角”的村干部还有许多。随着国家一系列惠农政策的出台，土地的“含金量”大增，一些无地农民争相索要土地，但按照土地承包法规定，承包地30年不能动，是为情理调地，还是守法不动？

　　土地升值 农民抢地

　　今年以来，山东省涉及土地问题的上访案件急剧增加。据山东省农业厅进行的一项统计，今年上半年，到这个厅上访的群众中，涉及土地问题的有398起、1247人，同比上升了268．5％和376．1％。导致农民上访的根本原因，是一些地方没有将土地承包政策落实到位，有的至今没按规定落实土地承包期延长30年的政策；有的通过实行“两田制”、多留机动地、频繁调整承包地、高价发包等方式加重农民负担；有的强迫农民流转承包地，随意改变土地的农业用途，违法圈占农户承包地搞经营性项目建设；有的在项目建设过程中，工作简单粗暴，强行开工；有的地卖了，钱花了，没有落实补偿政策，个别地方失地农民的生产生活没有得到妥善安置等等。由此造成的土地纠纷和问题非常突出，成为影响农村稳定的第一位因素。

　　从8月初开始，记者历时一个多月，先后采访了山东临邑、商河、邹平、郓城、梁山、肥城等县市，因为人均耕地有多有少，各地情况存有差异，但今年以来就土地承包问题到这些县市农业部门上访或咨询的农民明显增多，有的地方甚至成倍上升。

　　导致土地纠纷急速增加的主要诱因是，由于中央政策调整，土地正在从以前的“负担地”向“福利地”转变，在农民看来，土地变得比以往任何时候都珍贵了。地少的，想要地，地多的，不愿意退地，前几年一些不要地的农民现在也提出了分地的要求，各种纠纷由此产生。

　　今年，农业税税率降低了一半，国家又对种粮农民进行了直接补贴，这些惠农政策开始使土地变成了农民争抢的“香饽饽”。一些基层干部认为，5年内，农业税全部免除之后，土地将空前地受到农民重视，与此同时，因人口变化而导致的人地矛盾也将突出出来。据肥城市经管办副主任项晓昕介绍，今年以来，前来咨询承包土地问题的农民大大增加，她认为，今后，农民对土地的需求将更加迫切。她说：“二轮承包时，土地产出比较低，群众不太在乎，现在30年不变，又不上交，而且有补贴，矛盾就出来了。现在还只是个苗头。”

　　农民对土地的热情升温，其间接后果是给稳定土地承包关系政策的执行带来了压力。随着农村人口的增减，农户之间在土地分配问题上的公平问题将凸显出来，这对稳定土地承包关系、增人不增地减人不减地的土地政策的执行必然带来困难。2002年，临邑县临南镇进行税费改革时，重新均分了土地。今年，这个镇每亩地的农业税比去年减少了32元，不仅农民愿意要地了，而且一些原籍在农村的城镇下岗工人也回到村里，希望要一块地种。临南镇经管站站长刘伟认为，土地均分只有两年时间，人口变化还不算太大，5年后，男孩多的家庭娶妻生子添人口，女孩多的人家姑娘出嫁减人口，人地矛盾将非常突出。

　　农村“土法”冲击国家大法

　　农村最基本的土地矛盾，是人口在不断变化而国家政策要求维持土地承包关系稳定。据记者调查，虽然第一轮土地承包时，国家也要求保持土地承包关系的稳定，但这一政策在一些地方并没有真正得到贯彻落实，有些地方甚至一年一小调、5年一大调。一些地方解决人地矛盾的方式主要有两种：一是添人添地，减人减地，频繁进行小范围的土地调整；二是预留机动地，新添人口从机动地中分得，待机动地全部用完后重新进行大范围的土地调整。

　　但是，这种在一些地区约定俗成的办法如今遇到了挑战。从2003年开始，土地承包法正式实施，农户与土地的承包关系已经以法的形式确定下来，较之过去更为严肃；土地承包法不再允许新留机动地；土地上的负担逐渐减轻并将最终全部免除，要地的农民增多，愿意退地的农民锐减，双方自愿流转的条件在逐步失去。

　　尽管解决人地矛盾的条件已经发生变化，但农村的“土法”在一些地方仍在沿用着。1999年，梁山县徐集镇郭楼村实行二轮承包时，为了及时给新添的人口分到地，村集体留出了20多亩“活田”（机动地），每年7月1日之前加入村籍的，秋收之后都能从中分到土地。党支部书记张启超告诉记者，今年，“活田”还有剩余，等全部用完之后，全村土地就得大动一次。

　　据记者调查，在一些村风正、村干部威信高、村民伦理意识比较强的村庄，农民可以依靠道德上的自觉，主动将减去的人口的承包地让出来，弥补某些人家的不足，从而维持人地关系的动态平衡。2003年，商河县贾庄镇郇家村新娶进3个媳妇，其中2人提出要地，另外，村里新生了2个孩子。这个村减少的人口共有3人，其中，出嫁1人，死亡2人。去年秋后，添人的农户和减人的农户协商之后，村里负责丈量，完成了流转手续。村党支部书记郇志广说：“这是沿袭下来的做法。谁家该添地，谁家该退地，大家都清楚，乡里乡亲的，没人好意思多占地。”

　　但是，也有一些村干部已经意识到，在现实的利益面前，道德对农民的约束力在逐渐衰弱，由此引发的矛盾使他们难以承受。郓城县黄堆集乡黄东村的张庆民已经碰到了这样的“硬钉子”。与黄东村近邻的周庄村，今年有三十五六口人提出要地，应该退地的跟要地的人数大体持平。按原来的办法，一年一小调，但今年村里没敢调。村党支部书记周长番说：“我觉得该调，可咱不当家。咱的法大不过国家的法。你要闹，去找别人。不给他地，他告不赢。你扣他的地，他们能告赢了。”

　　调地，违法，不调吧，又有悖情理，土地就像一个炸药桶，把村干部逼进了一个非常尴尬的境地，有些村级班子甚至因此被压垮。山东省枣庄市中区西王庄乡佟庄村有1478人，因村领导班子涣散，10余年没有调整土地，全村约200人没有土地，150多人因去世或户口迁出仍然占有土地。在一些群众的要求下，今年，乡党委、政府开始组织调整这个村的土地，不想，引发震荡，一些村民甚至动用暴力手段阻挠其他村民耕种自己曾经拥有的土地，致使全村一半多土地没能适时夏种。

　　农地公平事关稳定

　　土地是农民的生存之本，它不但是农民最基本的生产资料，而且是农民目前可以依赖的最重要的社会保障。从整体上来看，农民希望自己的土地承包经营权能够长期化、固定化，他们的愿望与土地承包法稳定土地承包关系的价值取向是完全一致的。

　　据山东省农业厅总经济师刘同理介绍，今年到这个厅上访的70％是因为土地问题，涉及土地的上访中，100％是因为自己的土地尚未到承包期而被强行调整或被征用等原因造成的，没有一起因村里不调整土地而导致的上访案件。虽然那些索要土地的农民尚未来到省级政府机关，表达他们的利益诉求，但他们给乡村干部造成的压力却是现实的。正是由于一些乡村干部没能抵挡得住这种民间压力，所以才出现了违法行为，损害了部分农民的合法权益。莱州市沿海有一个村庄，有大量荒地，前些年种地不合算，大家都忙着赶海挣钱，村干部找人做工作也没人愿意承包，最后，村集体和外来的农民签订了承包合同。今年，土地身价看涨，一些农民眼红了，要求村里撕毁承包合同。承包人不服，为维护自身权益，走上上访之路。

　　土地承包法之所以落实困难，其“死结”在于，一些基层干部和农民还没有在“增人不增地、减人不减地”这一基本原则上达成广泛共识。从记者采访接触到的情况看，多数农村干部和群众对此表示难以理解，个别人甚至指责政策、法律的制定者不了解农村实际。梁山县徐集镇郭楼村党支部书记张启超说：“是这个村的人，就该在这个村里吃饭。30年不动，就是人在地在，该动的该添的还得办。人不在了，他不吃饭了，人有了，他就要吃饭。社会主义优越性就在这里。没地没粮吃，他就跟你闹事。”有专家认为，在土地集体所有制下，一个无法回避的问题是公平问题，每个村民有权均等地获得一份村里的土地，因此，当村子的人口变化时，就需要对土地进行重新配置。

　　土地承包经营权需要长期稳定，这既是保证经济绩效的需要，也是保持社会稳定的需要。当然，稳定土地承包关系并不排斥土地合法流转。为了帮助基层干部廓清模糊认识，最近，山东省农业厅专门组织了培训班，学习土地承包法。山东省农业厅总经济师刘同理认为，要使部分干部群众摆脱增人就得增地、减人就要减地的误区，需要解决两个认识问题：一是土地承包的主体是家庭而不是个人承包。以前，是三级所有、队为基础，生产小队是基本核算单位，现在，土地是两级所有，家庭是基本核算单位，只要最初分配土地是均分的，此后的人口变动就不能作为土地重新分配的理由了。二是土地的供应制是不存在的。土地不是一般法律意义上的物，土地不能再生，不能移动，不能流通，土地平均分配之后，就不应该再分配了。郓城县农业局经管站站长朱道民以农村住房为比喻说，一户人家，盖房子时有5口人，现在走了2口，村里总不能把那两口人的房子要回来吧。土地和房子一样，也实行物化管理了，应该和房子一样对待。山东省农业厅经管处处长冯周安认为，稳定土地，可以促使部分农民多在土地之外想想致富门路，有利于农村劳动力转移，也能有效防止一些村干部滥用权力。

　　不稳定的地权，对那些在调整中失去土地的农户，还是对村庄内的每个农户的影响都是负面的。因为，对每一个农户来说，今年得到的土地，明年却可能失去。稳定土地承包经营权，不仅能使群众安心，而且可以让干部省心。郓城县黄堆集乡黄东村张庆民告诉记者，他们几个村的支部书记已经开会串通，作出了约定：今后哪个村也不调整土地了。他如释重负地说：“地要是固定了，群众不再想三想四了，村干部就省事了。”

    责任编辑:赵振宇