11月1日，农用地转建设用地暂停审批到期，农用地解冻了！作为中央政府宏观调控主要手段之一的土地政策，在经历半年的“三个暂停”的急刹车之后，开始执行一项严格而稳定的新规定。10月28日，国务院在京召开全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议。中共中央政治局常委、国务院总理温家宝作重要讲话，要求贯 彻执行《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》。

　　与此同时，国土资源部表示，土地市场治理整顿不会松懈，清理开发区和纠正违法违规占地的工作将一抓到底，绝不走过场。不符合土地利用总体规划和城镇建设规划的开发区，用地申请将不被批准。

　　但仍有人士表示担忧，农用地转建设用地解禁后，会带来新一轮的房地产用地快速反弹。据有关方面介绍，上半年以来，全国不少地方出现了一种特殊的耕种模式——撒种毛豆。这种耕种模式的特殊之处在于：毛豆种子播种在一些被查出是违规的开发区工地——原本都是上好的农田上；播种方式是胡乱撒种——与精耕细作无关；种毛豆只问耕耘不问收获——用毛豆苗遮掩荒地挡人眼。农民称这些毛豆苗为“遮荒布”。国务院关于暂停农用地转用审批半年的期限已至，各地都在等待的就是土地解冻的这一刻。不知有多少“遮荒布”将重新进入开发运作。

　　开发商坐等政策“解冻”

　　目前，已有种种迹象显示存在房地产用地反弹的危险。据有关媒体报道，在南京市郊的金江公路两侧，可以见到成片的农田依旧在撂荒。在政府公开的信息中，江宁区湖熟工业园一个多月前已被撤销，但这家工业园仍向前往的记者推销园区投资环境如何优惠。

　　湖熟经济技术开发总公司总经理郭某对媒体记者说，工业园“二期不会遇到问题，整顿只是时间概念”。

　　郭递给记者的一份湖熟镇工业投资指南写明：工业园区规划4.4平方公里，进区企业“使用土地可采取无偿使用、出让、租赁、以租代售等多种灵活方式；土地出让使用手续办理后，预付30%款项即可开工，余款分期支付”。

　　他说，现在取消的只是园区名称，“从大的方面讲，这个园区是取消了，但整个政策、管理实际上还是和原来一样，园区只是政府给的一个名号而已”。

　　南京郊区的一位工业园负责人说:“可以说，开发区真正撤并,南京没有几家在操作。”因为“许多项目基础设施已建到一定的规模,有的已经建好,农田灌溉系统早已被破坏,地里钢筋水泥桩矗立,没法复耕。”

　　“如果真的退耕了，政策一松，别人没退的项目可以重新报批上马，那我怎么办？”

　　房地产用地扩张有五大诱因

　　针对开发商坐等政策解禁的现实情况，以及围绕农用地转非农建设用地暂停审批到期能否引发新一轮房地产投资浪潮、能否造成用地扩张急速反弹等问题，本报记者专访了国家统计局中国经济景气监测中心张海旺、席念霞两位专家。

　　国家统计局经济景气监测中心研究室副主任张海旺指出，农用地建设开发解禁后，房地产用地确实存在反弹的风险。

　　第一， 暂停审批到期的影响。张海旺介绍，数据显示，在今年4月29日国务院要求全国暂停农用地转用审批后，房地产购置土地面积出现大幅度下降。1至5月迅速下降至9.8%，接着1至6月进一步降到2.8%的低点。1至7月和1至8月虽然有所恢复，但均只有6.0%，处于较低水平。但也正因为对房地产用地扩张的迅速控制缺乏间接性和弹性，暂停审批到期后可能出现反弹。

　　第二， 土地出让方式和管理体制不适应市场规律。张海旺、席念霞两位专家指出，土地作为基本的生产要素，必须充分发挥市场的基础性调节作用，才能使之得到更有效的配置和节约。但过去除存在土地招标、拍卖、挂牌出让方式，还存在与市场化相背离的协议出让方式。今年上半年，协议出让土地面积占整个土地出让面积的71.2%，相当于招拍挂出让土地面积比重的2.5倍，但协议价款仅占整个土地出让价款的38.4%，只相当于招拍挂出让土地价款比重的62.3%。由此除酿成严重的土地圈占、倒卖和浪费，滋生形形色色的土地寻租现象，还导致包括房地产在内的用地扩张。

　　目前虽然统一实行土地出让招拍挂方式，但仍然受到作为出让主体的政府多方面严重冲击，或为传统的土地管理体制所束缚，如少数县市继续以“招商引资”为名，绕过市场出让程序，先行立项，先行选址定点确认土地使用者、土地用途、土地面积和造价；有的地方抛开市场规则，隐藏经营性土地出让信息或不及时、不充分公开信息；有的地方脱离市场透明规定，在经营性土地出让中暗箱操作假招标、假挂牌、假拍卖或陪标、串标等；部分领导干部甚至仍通过打招呼、批条子等形式干预经营性土地出让，所以还不能从制度上有效遏制政府影响下的房地产用地扩张反弹。

　　第三， 土地的违规违法批占等行为还会存在。张海旺说，土地的违规违法批占，是市场和经济手段无力完全控制的，也与房地产用地扩张反弹息息相关。2003年，经土地市场秩序治理，发现土地违法行为17.8万件，收回土地面积5878.4公顷。今年1季度，全国土地违法案件立案涉及土地面积14243.75公顷，截止到3月末收缴土地面积1016.72公顷。到今年8月末，还通过行政性手段共撤并各类开发区4813个，占开发区总数的70.1%，核减开发区规划用地面积2.49万平方公里，占原有规划面积的64.5%，已退出土地2617平方公里，复耕1324平方公里。今后，除土地违法批占行为不可能杜绝外，停止暂停审批农用地转非农建设用地后，可能减轻违规用地的行政控制压力，引起土地通过违规批占途径反弹。

　　同时，据有关部门统计，2003年开发商囤积土地70万亩，占国家土地储备总量的4成以上。按国家统计局最近对3000家重点房地产企业的调查，近1/3房地产开发企业拥有土地储备。既然大量土地在购置之后的环节被部分开发商占压和利益集团圈占，扩张增量土地就成为另一部分开发商和利益集团的必选之路。

　　第四， 高土地资源投入住宅比重过大。过去对豪华住宅总量过多的关注，主要集中于其对房地产投资扩张和房价高涨的直接拉动，而往往忽视它对房地产用地扩张的作用。仅住宅中的别墅、高档公寓，2003年投资6329872万元，占住宅投资的9.3 %，比同期经济适用房投资多110039万元，比1997年和2002年分别增长301%和22.4%；新开工面积2349.3万平方米，占住宅新开工面积的5.4%，比1997年和2002年分别增长400%和3.1%；销售面积1449.87万平方米，占住宅销售面积的4.9%，比1997年和2002年分别增长470%和16.8%；竣工108525套，占住宅套数合计的3.6%，比1997年和2002年分别增长147%和11.0%。今年1-8月，包括别墅、高档公寓在内的非经济适用房投资占住宅投资的92.6%。每套别墅、高等公寓等豪华住宅数倍甚至数十倍于经济适用房和普通住宅的面积，不仅资金投入多和价位高，而且占用土地量大。因而其比重增加，除直接拉动房地产投资和房价的快速增长，还是房地产用地扩张及反弹的深层结构原因。

　　第五， 土地集中开发和企业规模经营水平低下。两位专家一致认为，土地集中开发和企业规模经营水平，一定程度上决定房地产用地数量。房地产近几年不仅土地购置总量大幅扩张，而且企业数量也迅速增加。2003年房地产开发企业达到37123个，比1997年和2002年分别增长74.4%和13.8%。但土地开发集中度和企业规模经营程度低下。2003年，每个房地产开发企业平均本年购置和完成开发土地面积分别为1万平方米和0.6万平方米，平均投资额、销售额分别为0.28亿元和0.24亿元，平均施工面积和竣工面积分别为3.2万平方米和1.1万平方米。

　　据有关专家计算，2002年全国前14家房地产上市公司商品房营业收入仅占整个产业销售额的3.1%，而香港前10家房地产集团占据的市场份额达80%。今年以来，许多房地产企业非但没能将土地供给减少，化作土地集中开发和企业规模经营的动力，而是将它视为增长房价和短期获利的条件，错失提高土地和企业集约化水平大好机遇。因而不仅难以有效地缓解土地供应紧张的压力，也没有明显地改变土地高投入的经营方式。

　　防范用地反弹意义重大

　　在谈到防范用地扩张的好处时，两位专家认为，当前防止房地产用地出现扩张反弹，意义重大。

　　首先，可以制约房地产投资反弹。席念霞介绍，用地扩张加剧了房地产开发投资的过快增长。长期以来，房地产开发企业资本金或自有资金严重不足，到2003年，平均仅占其开发投资资金来源的15.5%，低于当时国家规定标准近一半；今年1季度，比重虽然提高到18.2%，但离国家原来和今年规定的新标准分别低11.8和16.8个百分点。因此，为发动和支撑其投资快速增长，许多房地产开发企业，通过圈占、倒卖低价购置的土地积累资金，特别是通过抵押低进的土地获得大量银行贷款。席念霞说，去年房地产开发企业土地转让收入达279.7亿元，相当于同期土地购置费的13.6%。转让土地可以获得巨大收益，这让许多开发商更加热衷于大量低价圈地。

　　最近，房地产开发投资增长速度小幅回升，除银行贷款增长趋稳，特别是由个人贷款转化而来的定金及预付款急剧增长外，也与暂停审批期将结束和土地预期向好高度关联。对此，张海旺强调，要特别防止审批解冻后房地产用地扩张反弹的风险，以抑制它在其投资中的提速作用。

　　其次，两位专家表示，防止房地产投资通过土地扩张反弹，将避免供给总量过大局面的反复。“虽然今年前3季度，商品房销售面积增长高于商品房竣工面积9.8个百分点，带动房屋空置面积下降，但空置面积过大的格局尚未发生转折性变化。”席念霞指出，到今年8月末，全国空置一年以下的商品房面积仍然有4000多万平方米，占总空置面积的41.5%。

　　再次，两位专家指出严防房地产用地扩张反弹，可推动耕地的严格保护。

　　专家建议五大对策防范用地扩张

　　为防止农用地转非农建设用地暂停审批到期可能出现的房地产用地反弹，张海旺、席念霞两位专家建议，可考虑从五方面采取相应措施。

　　首先，要突出和完善市场和经济手段。一方面，要抓紧制定与土地招拍挂方式相适应和相配套的具体操作规范，消除土地出让方式运行的障碍和低效性。另一方面，要大力推进土地管理体制的改革，特别是加快省以下垂直管理体制改革，把省以下政府从土地出让的主体上分离出来，转变各级政府具体管理土地职能，同时抓紧探索市场化的土地经营主体，构建科学规范的土地管理体制，革除土地管理体制中计划经济的顽疾和对土地价格、市场规律过多外部干预。要对各种滥批滥占土地行为，进行经常性的法律查处，弥补市场、经济手段的不足和排除土地价格、市场运行中的不健康的因素。

　　其次，要促进存量土地开发。采用严格限期、经济处罚等综合手段，促进房地产存量土地的开发和利用效率，有针对性地缓解其土地新增矛盾和压力。

　　再次，要降低别墅、高档公寓等高土地投入住宅比重。切实加大住宅结构调整力度，尤其是要通过对别墅、高档公寓等高土地投入住宅的金融、土地准入门槛的规范和强化，以及对违法、违规贷款和批占土地行为检查、处理，降低其在住宅中的比例。

　　第四，提高土地和企业的集约化水平。要区别情况，对土地集中开发和企业规模经营水平高的企业，给予资金、土地供给等方面的倾斜和扶持，并结合必要的退出机制，限制和淘汰土地投入大、集中程度差、规模效益低等企业，引导、推动房地产土地开发、企业规模化水平的提高，及土地资源的节约。

　　第五， 要对农用地转用继续进行严格限制，并且对农用地转用实行有效的指令性指标政策。

    特约编辑：广伟