配套公建变性缩水开发商从中牟利 暴露监管漏洞

　　这几天，富润家园7号楼上贴出了“维权胜利”的标语。7月10日海淀法院宣判——7号楼幼儿园改为洗浴中心的规划变更要撤销。

　　幼儿园变成了洗浴中心，邮局变成了饭馆，公立学校变成了私立贵族学校，公共体育场根本没有……开发商未 根据规划建设、或者建成后挪作他用——公共配套设施变性缩水的问题日益显露。人大代表提交的《关于新建改建居住区配套设施的规划、建设和管理问题议案》，已经成为今年市人大重点办理的议案。

　　变性缩水

　　开发商从中牟利

　　不久前，部分市人大代表专门到北京各居住社区调查公共配套设施的建设情况。

　　在天通苑，人大代表惊讶地发现，竣工400万平方米，入住人口达到11万的居住区里，至今仍然没有一块像样的体育场地！

　　按照标准，一个人口4万至6万人的居住区应该有一个综合文化活动中心、体育场以及文化广场(包括户外健身场地)。

　　开发商的解释是，天通苑社区内两所学校的操场就是社区的体育公共配建。但调查中发现，这两所非九年义务教育的学校根本没有把操场向公众开放，不可能发挥居住区公共配套服务作用。

　　北京市体育局的工作人员介绍，在1999年通过的《北京市体育设施管理条例》中有规定：“学校体育设施应当创造条件向社会开放。”但从实际操作上看，学生与居民共享学校的体育设施显然不可行。

　　调查发现，虽然近年来居住区的配套设施数量有所增加，但主要是经营性的配套设施，如零售商业等的建设基本上适应了社区日常生活的需要。市规划委主任陈刚承认，教育、邮政、体育等公益性服务配套设施还不能满足需要。

　　前不久业主胜诉的富润家园一案中，起因就是配套的幼儿园被改成洗浴中心。规划中的公益性配套建设在建成后改作经营性项目，开发商从中牟利。巨大的商业利益是公共配套设施被克扣的主要原因。

　　据介绍，目前开发商违规不建设或不按规划标准建设配套设施，可钻空子的手段很多，比如，有的开发商以政策变化为借口停止设施建设，富润家园就是这样的一个案例；或以资金不足为由逃避设施建设；还有的开发商或不按规划图纸施工，或采取先建住宅楼后建公共设施的方式，并暗中降低建设标准。

　　配套公建

　　欠账多少难说清

　　目前北京居住区的公共配套设施到底欠账多少？

　　教育设施欠缺的情况较为明了，相关的数字表明大约在36％，问题较为严重的朝阳区芍药居小区、昌平区的天通苑小区等5个居住区教育配套设施存在的问题已经被市政府列入重点解决的项目。

　　文化体育设施的欠账却难以说清。很多开发商并不认为自己侵占了公共体育设施：“那是疯了！现在没有体育休闲场所，房子不好卖。”

　　开发商一般所指的体育休闲场所就是“会所”。会所在北京市的配套标准里被算作综合文化活动中心，但由于“会所”概念的模糊，其中体育文化设施到底占多大比例没有明确规定。于是一些会所里更多提供的是酒吧餐饮项目。这显然背离了综合文化活动中心的性质。

　　更糟糕的是，有些公益性的体育场所由于长期亏损，便被悄悄地外包出去了，经营的已经不是文体娱乐项目。即便未改变经营性质，承包商是否能以公益性价格提供服务就很难说了。

　　市规划委也发现这种变相侵占配套公建的现象，比如学校的教室少量被出租。陈刚主任说，这种配套设施的部分被挪作他用的问题较为隐蔽，管理部门难以察觉。目前，市政府正在组织有关部门对居住区公共服务配套设施的规划、建设和管理的现状进行调查分析，争取在今年年底前完成。

　　缺乏约束

　　配套标准形同虚设

　　其实，北京对居住区的配套设施是实行了指标管理的。规定居住区的配套公建包括教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、行政管理和市政公用等八类，每一类都按照人口规模，详细规定了配备公共服务设施的内容，及所需建筑面积标准。

　　据市规划委介绍，《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》已于2002年公布实行，在1994年的规定的基础上再次补充了配套指标，主要是增加了停车位数量指标，细化了教育配套指标，提高了社区行政管理、医疗卫生、邮政所的配套指标。

　　但很多业主并不清楚配套的指标规定。比如近两年，许多业主把北京街头巷尾不断增加的五颜六色的锻炼设施当作了居住区的体育配套。但市体育局认为，这是两码事！这些体育设施是由国家体育彩票公益金捐赠的，而且它也不能涵盖指标中要求的体育场，这些体育设施不能替代开发商应尽的责任。

　　既然有标准，为什么开发商不按照标准执行呢？

　　市规划委解释，目前的管理文件仅仅是技术性指标，而对于违规行为的处理和惩罚仍是空白。用陈刚的话说就是“没有武器”，所以该标准缺少对开发商的约束力。此外，关于居住区公共配套设施的规划、建设和管理的有关政策不一致，缺乏相关的法律法规的保障。

　　比如，居民反映最为强烈的教育配套设施问题，就是因为国家对新建住宅区是否兴办公立义务教育没有统一规定。北京的公共设施配套指标虽然详细规定了内容和规模，但对其配套学校的性质没有明确说明。而《北京市实施＜中华人民共和国义务教育法＞办法》第二十二条规定：“城乡建设发展规划，必须包括相应的义务教育设施。”这里的“义务教育设施”是公办？还是民办？《办法》中没有说明。

　　监管失调

　　难以做到“三同步”

　　开发商逃脱居住区公共配套设施建设的责任，甚至把规划中的面积挪作他用从中牟利，为什么政府相关部门没有查处呢？主管部门是否各司其职了呢？

　　对于文体设施缩水的查处，市体育局相关人员表示十分为难：“一个房地产项目的建设体育部门怎么监管？”

　　记者在《北京市体育设施管理条例》中看到有规定：新建、改建、扩建居住区的开发建设单位应当按照本市公共服务设施配套建设指标的规定配套建设体育设施。规划设计方案未达到规定指标的，规划行政主管部门不发建设工程规划许可证，建设行政主管部门不发开工许可证。居住区配套体育设施应当与居住区住宅工程同时规划、同步建设、同期交付使用。

　　而体育局认为，虽然法规规定“三同步”，但实际上整个管理链条根本就没有让体育部门“插手”，“立项、开工、验收时体育局都不知道，等到发现问题，木已成舟，根本无法处理！”说到底，体育局对此根本就没有处罚权，一句无关痛痒的“责令改正”怎么能阻挡开发商面对的巨大利益诱惑？

　　2002年公布实行的《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》中明确提出“执行中的具体问题由市规划委负责协调解决。”那么规划委是否发挥了协调解决的作用呢？市规划委主任陈刚承认，目前的问题确实暴露出了相关部门的监管漏洞。

　　他表示，居住区配套问题涉及到了规划、土地、建设、教育、卫生、体育、邮政、民政等相关部门的职责权限。目前部门之间缺乏有效的协调机制，这很容易让开发商“各个击破”。

　　据称，今后，规划部门通过政府专网或其他方式向各行政主管部门通报情况，相关部门协同做好居住配套设施的审查、接受和监管工作。

　　研究行政管理的专家分析，这个问题其实还暴露出了市、区两级政府对住宅区建设和使用的分级管理制度不合理。大多数住宅区建设的规划、审批、立项和验收由市政府负责，而在投入使用之后的户籍、治安、教育等一系列事务由所在地区政府负责管理。这种模式容易导致一些开发商重视市政府的规定，而轻视区政府的要求。加上相关制度不健全，往往使区政府无力纠正开发商违规行为。J046商报记者 罗乔欣

　　特约编辑：宋广伟