行体制之弊
行政区划层次过多;同级政区之间规模大小悬殊;城市数量太少。
许多学者和官员认为,现有的行政区划格局已经在一定程度上制约着我国社会的全面发展。民政部的那位官员指出,我国现行行政区划体制与现代社会不相适应的地方主要有三:一是行政区划层次过多,除
四个直辖市和海南省外,其他省区的管理层次一般设有省(区)-州(市)-县-乡镇四个层次。西部少数边远山区在县与乡镇之间还设有县的派出机构———区公所,中东部地区的一些乡镇则在乡镇与村之间设管理区或办事处,形成五级管理层。“我国管理层次之多,居世界之首。”他说,管理层次越多,管理成本就越高,而管理效率却越低。
同级政区之间规模大小悬殊,甚至相差几十倍,这是我国现行行政区划体制的另一比较突出的问题。
对此,该官员表示,政区规模过大或过小都不利于国家的行政管理、经济建设和社会稳定。过大的省级政区还可能对国家的长治久安产生潜在的消极影响。
城市数量太少是我国现行行政区划体制的第三个突出问题。“我国现行的行政区划体制是传统的农村型行政区划体制。这种体制已经不适合城镇型经济社会管理的需要。我个人认为,城镇群的调整规划是今后行政区划改革的一个重点。”他说。
改革时机已成熟
市场经济体制的完善,交通、通讯的发达,城镇群的发展,都是行政区划改革的推动力。
“改革现有行政区划体制的时机已经成熟。”民政部那位不愿透露姓名的官员说,首先,市场经济体制的逐渐完善,打破了原有的区划规划,地区间的广泛交往形成了一种新的区划格局。其次,交通、通讯等技术手段的发达,使得直接管理成为可能,有条件改变过去层层管理的行政管理方式。再次,城镇群的发展必将向传统的行政区划提出挑战。
“城市经济实力增强,其辐射能力就会增强,在城市周围就会形成一个较大的辐射区。这个辐射区就是一个城镇群。”他说,中国城市人口比例已经提升到全部人口的40%左右,在未来的几十年内,中国的城市人口比例将提升到60%,现有的行政区划将不能适应城镇群的发展。
4月5日,北京新时代致公教育研究院院长周鸿陵称,从社会转型的角度来看,中国行政区划改革的时机也已成熟。
减少中间层政府
实质是逐步实现省、自治区对县的直接管辖;实现直辖市对街道的直接管辖。
“减少行政管理层次”,核心是减少学者关注的“中间层政府”,实质是在省、自治区内,减少地级市的数量或取消地级市,逐步实现省、自治区对县的直接管辖;在直辖市内,减少区的数量或取消区,逐步实现直辖市对街道的直接管辖。
周鸿陵将这一模式称为“扁平式管理”。
“《宪法》中并没有规定市对县有管辖权。城市分等级是不合理的,城市之间应该是平等的。”中国人民大学行政管理学系教授毛寿龙说,地区本是一个虚化的概念,但上世纪90年代“地改市”后,它逐渐变成了一级政府,功能实化。
杨凤春称地级市的出现是“叠床架屋”,其设置有点“莫名其妙”。
他说,中国的地方行政区划可分为一般行政地方(主要是乡村)和城市地方,城市地方是建立在商品经济高度发达的基础上的,而乡村则不然。因此,城市管理和一般行政地方的管理不一样,市管县是不合理的。
中间层政府削弱后,省级政区是否有能力管辖如此众多的区和县?
杨凤春认为,这种担忧是不必要的,在理论上和技术上是完全可能实现的。
杨凤春表示,要实施行政区划改革,必须配套改革中国的人事制度。“地市级官员实质上是管官的,而不是管事的。”杨凤春说。“管理官员是政府内部的事情,不能将其化作一级政府。政府是提供公共产品的机构,应该直接面向公众。”
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