新闻背景

　　针对收容遣送措施取消后，流动人口治安管理面临的新情况、新问题，今年，社会治安综合治理部门将积极探索管理流浪乞讨人员的有效办法，维护城市治安秩序。日前，一些地方如北京、南京等，已经先后出台了设置禁讨区的强制性地方规范。

　　特别观点

　　正常的乞讨，即非强制性的向他人要钱要饭，既没有偷和骗，也没有抢，无疑属于个人的自由。

　　乞讨不应该成为一种职业，当乞讨职业化、专业化、甚至机构化时，乞讨已经不再是原来意义上的乞讨了。

　　凡是普通人能去的地方，乞讨者也能去，因为乞讨者也是一个正常的公民，享有和其他公民一样的法律权利。因此，设置“禁讨区”没有法律依据。

　　指使、强迫未成年人乞讨，是变相雇佣童工，可以依据未成年人保护法、义务教育法等有关规定予以惩治。

　　要想减少流浪乞讨现象，就必须通过综合的经济与社会发展来减少贫困进而减少乞讨，而不能仅仅依赖社会治安综合治理。 　　

　　议题一：乞讨是否为个人的自由

　　主持人：今年，政府准备重点治理收容遣送办法废止后城市流浪乞讨出现的新问题，在此有必要探讨的是，乞讨是不是个人的一种自由？

　　沈 岿（北京大学法学院副教授）：乞讨当属个人自由。在法律的视野里，自由就是一种随自己意志从事某种活动而又不侵犯他人自由的资格。从这个意义上讲，正常的乞讨，即非强制性的向他人要钱要饭，既没有偷和骗，也没有抢，无疑属于个人的自由。尽管他是在用自己的不幸来博取别人的同情，有些感情上的强制成分，但到底是否给予施舍，完全取决于施舍者本人的愿意与否。

　　张起淮（北京蓝鹏律师事务所主任律师）：从法理上讲，生存方式的选择是人的基本权利之一，也是每一个人拥有的自由，每个人都有权选择自己的生存方式。我国现有的法律并没有禁止公民选择沿街乞讨的生活方式，因此，公民有权利选择这种生存方式，但乞讨不应该成为一种职业，当乞讨职业化、专业化、甚至机构化时，乞讨已经不再是原来意义上的乞讨了。个人生存方式的选择并非绝对自由，任何自由都是有限度的，不能为了个人的自由而影响他人的自由和社会的公共利益。对于那些强讨强要、死缠不放、借机行骗、阻塞交通的乞讨，完全可以依法给予行政乃至刑事制裁。

　　温 辉（国家检察官学院讲师，法学博士）：在一个社会中，法律只是调整社会关系的规范之一，除法律之外，还有习惯、道德等规范。乞讨问题在我国不是由法律来调整，而是由习惯、道德来调整。因此，尽管乞讨权不是法律上的权利，但必须承认它是习惯法上的权利。当前一些人之所以忽视这种权利，原因在于，尽管我们的法律由收容遣送变成了救助，但这些人的观念还是没有转变，还是只会从管理而非人权保障的角度来看待流浪乞讨问题。

　　邹开红（北京市东城区检察院检察官）：在社会保障制度不健全的今天，不承认乞讨自由是不现实的，因为目前救助站给予救助的能力是有限的，无法保障每个乞讨者都能获得救助。再说，乞讨和施舍都是个人的自愿行为，属于两个民事主体之间的赠与关系，政府也没有必要干预这一私人行为。实际上，从废止收容遣送办法到实施救助管理办法，已经表明我国政府对流浪乞讨人员的立场和态度：他们不是惩治的目标，而是受保护和救济的对象。至于有人说，因为我国宪法没有明确规定乞讨是公民的一种自由，所以政府没有义务为乞讨者提供保障和救济，这显然是不对的。

　　议题二：政府能否划定禁讨区，其法律依据在哪里

　　主持人：目前，城市流浪乞讨人员的增多给城市发展、社会治安带来了新问题，一些城市如北京、苏州等先后在一些公共场所划定“禁讨区”，禁止流浪乞讨人员在那里从事乞讨。在法律，政府是否有权设置“禁讨区”呢？

　　张起淮：设置禁讨区，是政府任意扩大权力的行为，没有法律依据。政府在一些公共场所设置禁讨区，实际上是政府禁止一部分公民进入这些公共场所。作为一个公共区域，任何人自由进入的权利都不能被剥夺，假若城市管理者仅仅出于保护城市形象的目的，认为乞讨者衣衫褴褛有碍城市形象，就可以随意剥夺这部分社会成员在这一区域进行乞讨的权利，这显然不是一个民主社会应该行使的管理方式和秉承的人文风范。其实，在禁讨问题上，政府应该明白：凡是普通人能去的地方，乞讨者也能去，因为乞讨者也是一个正常的公民，享有和其他公民一样的法律权利。因此，设置“禁讨区”是没有法律依据的。

　　沈 岿：从抽象意义上讲，禁讨是对个人自由的限制，是对乞讨者的歧视。除非乞讨行为侵犯了他人的自由和权利，否则，政府不能禁讨。乞讨既然是个人的一种自由，在乞讨者仅仅是乞讨而没有从事任何违法活动的情况下，政府凭什么去干预乞讨？当然，在禁讨问题上，还要区分“公共场所”和“私人场所”。由于私人对其私人场所如住房、办公室等拥有占有、使用等权利，其有权驱逐他人在此乞讨；而公共场所属于社会全体成员共同所有，所有的人都有权去，作为社会成员之一的乞讨者当然也可以去。我在国外时，就看到东京、纽约的地铁站经常有人在乞讨。

　　温 辉：乞讨本身并不是一个法律问题，只是因为当前乞讨的手段、场所、乞讨者结成帮派并相互争斗等因素给城市的交通、居民的出行、社会治安等带来了负面影响，政府才考虑禁讨措施。实际上，这些负面影响，也就是乞讨行为的“外部性”问题，依据现行的法律法规，如治安管理处罚条例、城市道路交通管理条例等足以解决，政府没有必要过分担心，以至于要通过新的立法来规制乞讨。有些人反对正常乞讨的主要理由是乞讨者的形象影响了市容，但什么叫影响了市容，丑女算不算影响了市容？法律不可能给出一个标准！

　　邹开红：乞讨的原因很复杂，有出于贫困的，也有出于其他原因的，泛泛地讲禁讨，在法理和法律规定方面都没有依据，乞讨毕竟是个人的一种自由。但问题在于，政府没有能力及时查清乞讨的原因，并实施不同的管理措施。所以，我倾向于长沙市政府所采取的引导做法，一方面加大有关救助站的宣传、报道，让那些真正需要救助的流浪乞讨人员了解情况，获得救助；另一方面积极呼吁广大市民不要施舍，以杜绝职业乞丐的产生。 　

　　议题三：法律如何对待指使、强迫未成年人乞讨的行为

　　主持人：在城市乞讨大军中，有相当一部分是未成年人，甚至是四五岁的儿童，而指使他们乞讨的，往往是他们的父母、亲戚或其他组织者。法律如何规制这些“幕后人”呢？

　　张起淮：我国《义务教育法》明确规定：凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。除因疾病或者特殊情况，并经当地人民政府批准的以外，适龄儿童、少年不入学接受义务教育的，由当地人民政府采取有效措施责令其父母或其他监护人送其入学。《未成年人保护法》第二十九条也规定：对流浪乞讨或者离家出走的未成年人，民政部门或者其他有关部门应当负责交送其父母或者其他监护人；暂时无法查明其父母或者其他监护人的，由民政部门设立的儿童福利机构收容抚养。此外，我国参加的《国际儿童公约》也对儿童的权利给予了保护。从这些保护未成年人权益的规定来看，在我国，未成年人流浪乞讨是法律不允许的。因此，包括未成年人父母在内的任何人都不得指使未成年人乞讨。否则，指使者将要承担相应的法律责任。

　　温 辉：指使、强迫未成年人乞讨，是变相雇佣童工，可以依据未成年人保护法、义务教育法等有关规定予以惩治；如果涉及到等拐卖儿童，还得追究其刑事责任。同时，应监督行乞儿童的父母或监护人切实履行保障未成年人接受义务教育的义务。

　　沈 岿：如果是未成年人的父母或监护人指使其外出乞讨时，即使没有使用暴力，也应视为没有尽到监护职责，有关部门可以依法指定新的监护人，以维护未成年人的合法权益；如果是未成年人父母或监护人之外的其他人指使的，应视为对未成年人的合法权益的侵害。

　　议题四：在废止收容遣送办法后，政府如何有效管理乞讨人员

　　主持人：前不久，有关政府部门宣布要在今年下大力气治理流浪乞讨现象，但如何既有效遏制恶意或违法的乞讨现象，维护社会治安秩序，又不致造成侵犯公民权利的现象，是一个有待研究的课题。

　　沈 岿：现代人应该以一种成熟的心态来平等对待流浪乞讨人员，不要搞敌对。流浪乞讨是一个社会现象，它很早就存在，随着贫富悬殊的扩大、城市化进程的加快，这种现象还有增多的趋势。要想减少这一现象，就必须通过综合的经济与社会发展来减少贫困进而减少乞讨，而不能仅仅依赖所谓的社会治安综合治理。应该说，政府以前出台收容遣送办法的初衷也是好的，但实践中却出现了许多意想不到的严重问题，原因在于经费不足。同样，今天的救助站也面临着这个问题，如果没有足够的经费，流浪乞讨人员就得不到较好的待遇，流浪乞讨问题自然无法解决。

　　邹开红：在解决流浪乞讨问题上，我国政府不能忘记自己负有《经济、社会与文化权利公约》规定的国际义务，其必须保障人人有免于饥饿的基本权利。在无法通过其他途径获得生存所需要的食物、衣服时，应该允许个人通过乞讨来满足其生存的需要。因此，政府不能仅从技术层面，即从如何方便政府管理流浪乞讨的层面来解决问题，这样做决非良策。因为只要乞讨的原因没有消失，乞讨就是一个客观存在的现象。从根本上讲，流浪乞讨问题的解决，取决于社会保障措施的完善。

　　张起淮：乞丐群体存在的根源是贫困，要根本解决流浪乞讨问题，还要依靠整个社会的重视，努力发展生产与经济，提供更多的就业岗位，努力缩小贫富差距。在目前制度建设方面，应该注意以下几点：一是要充分发挥城市社区和农村村委会的职责与作用，创造就业机会，教育好逸恶劳者，从源头上减少乞讨人员数量；二是建立以政府投入为主、社会捐助为辅的资金筹措机制，提高救助站的救助能力；三是社会有关部门要积极协调，通力合作，防止行乞者组织帮会；对操纵、拐骗、强迫未成年人从事职业乞讨，带有黑社会性质的团伙要依法打击。(曾献文 周立)