19城市曬政府賬單 信息透明青島最高杭州最低

    4個直轄市、15個副省級城市發布2009年政府信息公開“賬冊”

    18城市“自責”還不夠透明

    長春將公開“權力賬單”

    溫總理說，陽光是最好的“防腐劑”。

    近日，2009年度政府信息公開“賬冊”出現在4個直轄市和15個副省級城市的政府網站上，19份“賬單”中，除武漢外，均“自責”信息公開程度與公眾需求尚存差距。

    2009年度政府信息公開“賬冊”

    信息公開“賬冊”

    數字看透明

    公開數量

    長春市本級信息佔鰲頭

    2008年5月1日開始，《中華人民共和國政府信息公開條例》（下稱《條例》）實施，根據規定，各級行政機關應當在每年3月31日前公布本行政機關的政府信息公開工作年度報告。

    “今年是第二年發布年度報告，從大勢看，公開是民心所向，也是政府不變的目標。”長春市政務公開辦公室綜合指導處處長李向志說。

    在各地公開的年度報告當中，一項重要的考量指標是“公開的數量”。

    長春的“賬冊”上顯示，截至今年3月1日，累計主動公開政府信息1210911條。橫向對比，在15個副省級城市以及4個直轄市當中，各地主動公開政府信息條數最多的是成都市，共1410559條；最少的是大連市，共發布政府信息12727條。

    而單獨考量市本級公開信息數量，長春市政府以1181326條高居榜首，遠高于排在第二位的成都市政府公開的263462條信息。

    未予公開

    副省級城市杭州最多 青島最少

    在各地的政府信息公開年度報告當中，另一個敏感字眼是“未予公開”。長期以來，沒有被公開的政府信息是什麼？吊足了網友和公眾的胃口。

    在15個副省級城市當中，未予公開信息數量最多的是杭州，共1017件，未予公開最少的是青島市，共4件。

    長春的這一數字是94件，其中，“信息不存在”的66件，“申請內容不明”的13件，“涉及國家機關工作秘密、商業秘密免于公開”的12件，涉及其他問題的3件。

    公開內容

    政策法規類仍佔主導

    從19個城市政府信息公開的內容比例看，政策法規類仍佔主導地位，通常佔據公開信息內容的一半左右。

    另外，與公眾利益密切相關事項類信息日漸增多，這在長春市去年政府信息公開報告中更為凸顯。其中，包括公共衛生、扶貧優撫、招考和教育收費、社會保障和勞動就業、土地征用等信息。

    一個顯著的現象是，公共資金使用和監督類信息和機構調整和人員變動類信息，在各地“賬冊”當中也都處于逐年遞增的勢頭。

    公開形式

    網絡主導作用不可替代

    公開形式方面，從各地報告中看，網絡正發揮著不可替代的主導作用，其中，長春各級政府機關網站建立政務公開專欄86個，發布政府信息993710條，佔總信息發布量的82.1%。

    “網絡簡直起到了不可替代的作用，絕對是一種具有爆炸性、沖擊力非常強的，而且是最貼近百姓的公開方式。”李向志說。

    但網絡帶來的不僅僅是信息公開渠道，還有思考。李向志說︰“把政府工作置于陽光下，你應該怎樣做，寫得很清楚，百姓看得見。但如果你做的時候變形了，百姓就會監督你，盯著你，現在網絡問政太厲害了，網絡上曬賬本、曬權力，已經觸及到政府機關各個委辦局，特別是一線工作人員，政府神經都比較緊張。”

    兩份由權威機構出爐的報告稍顯諷刺味道——中國社會科學院發布的《中國地方政府透明度年度報告（2009年）》顯示，在被調查的43個省會城市、大城市的政府門戶網站中，半數以上被評定為不及格；2008年中國政府網站績效評估結果顯示，半數縣鄉鎮政府網站處于“半瞌睡”狀態，有的直接顯示為“無法顯示該網頁”。

    新聞發布會的成都樣板

    新聞發布會，政府公開信息的一種傳統渠道。從數字看，2009年，15個副省級城市中召開新聞發布會次數最多的是成都，共120場，最少的是廈門，共9場，長春召開67場，發布信息245條。

    長春市近期召開的兩場新聞發布會，分別圍繞長春市光復路天元商廈大火以及改制校的話題。

    提及新聞發布會的樣板，很多媒體記者都會聯想起去年的“成都公交”事件。當時，成都市政府新聞辦曾在一天之內連續召開三次新聞發布會，事發當日23時20分，發布會仍在繼續當中，許多媒體記者大呼“信息透明”。

    四問信息公開

    一問︰哪個城市信息公開更透明一些？

    第二年發布年度報告，各城市擺在一起，公眾必然有一番比較——誰更透明一些？

    用數據說話嗎？李向志的答案是︰不完全是。2008年，長春市累計主動公開政府信息383990條，去年，這一數字飆升至1210911條，另外，市本級公開的信息量最大，這是否說明長春市政府的信息更透明呢？

    李向志解析︰各地統計口徑可能不同

    李向志分析說︰“按理說，這應該是成正比的，但我分析，排名背後，各地的統計口徑可能不同。”

    長春最早推行政府信息公開始于1999年，2004年開始在市政府機關層面推開，“當時參照了美國、瑞典、日本等國家的先進做法。在公眾層面，起初不關心，後來關心的東西越來越多。”李向志說。

    對于信息陡增的原因，李向志解釋，首先，統計口徑不一樣了，以前，動態信息很少計算在內，比如百姓咨詢的一些信息，這個量能佔整個比例的60%多。此外，還包括長春民生工作、規範完善制度、增加公開渠道等方面原因。

    二問︰政府預算何時能讓百姓看得懂？

    各地政府信息公開數量逐年增多，但質疑聲仍不絕于耳，其中一種較普遍質疑是，“預算看不懂”或“粗線條”。

    日前，國家各部委公開財政預算的大幕徐徐拉開。截至4月12日，共有35個部委公布了部門預算。

    對此，全國政協委員、上海財經大學公共政策研究中心主任蔣洪表示，從不公布到公布，表明政府在信息公開的進程中已經前進了一步，但這只是第一步，要實現透明還有很長的路要走，目前公布的內容線條還比較粗。他進一步介紹，中國預算科目自上而下共分為類、款、項、目、節等五級科目，目前各部委公布的兩個表，收支預算表只公布到類級，財政撥款支出表只到款級，在這樣粗線條的信息條件下要想有效判斷支出是否合適，是不可能的。

    例如，一些部門預算中的“住房保障支出”為數不小，引起了社會的關注，但公眾可能無法判斷該不該花，因為沒有更具體的信息。如果能進一步披露這一支出的資助對象、計算依據，公眾就有可能做出判斷，表達看法。

    蔣洪說，目前公布的預算表還只是“粗線條”的，公眾不了解支出的具體內容，更難以進行有效的監督和審查。去年廣州市財政局公布的114個部門預算顯示了較高的透明度，他建議，中央各部委可以將廣州市的部門預算作為進一步信息公開的參照目標。

    “國務院已提出用兩三年的時間實現中央全部部門預算的公開，這也應該成為省以及省以下各級地方政府財政實現部門或單位預算公開的時間節點。”蔣洪說。

    李向志解析︰通俗易懂是方向，需時間

    對于外界的質疑，李向志表示同意。

    “有一些學者質疑，政府公開的部分內容線條比較粗，比如政府預算看不懂，具體內容不清楚、不具體、不細化，這是有道理的，因為百姓是納稅人，有權關心所交的稅政府是如何支配的，這個一定是群眾最基本的權力，在世界各國都是這樣。”李向志說。

    對于改進的方向，他表示，“政府部門需要改進自己的工作，比如財政預算，別說業內人士，就是政府機關的其他部門工作人員也看不懂。要按照溫總理的要求，將來讓這些東西盡量通俗易懂，變成百姓的話，讓大家能看懂。這是一個方向，還需要時間。”

    一則有趣的新聞是，今年初，歐盟為了讓民眾了解今年錢將怎麼花，在預算質詢時專門請來中學生幫忙“審查”，形式和內容完全達到學生理解水平。

    讓人民能夠看懂財務預算，應該並不難。

    三問︰“免于公開”的帽子有沒有亂戴？

    上述城市均有未予公開信息，其中一些信息屬免于公開範疇。有一個疑問，“免于公開”的帽子有沒有亂戴，比如，政府給該公開卻不願意公開的信息戴上了“免于公開”的帽子？

    我們先了解一下哪些信息屬于免于公開範疇，李向志進行了列舉︰根據規定，屬于國家秘密的；屬于商業秘密或者公開可能導致商業秘密被泄露的；屬于個人隱私或者公開可能導致個人隱私權造成不當侵害的；正在調查、討論、處理過程中的事項，但法律、法規和本規定另有規定的除外；與行政執法有關，公開後可能會影響檢查、調查、取證等執法活動或者可能會危及其他組織、個人財產或生命安全的；法律、法規規定免于公開的其他事項。還有一種可能是，各部委垂直法規單獨有規定的，某些方面事項，不宜向社會和個人或社會組織公開，《條例》沒有涵蓋的話，不予公開。

    李向志解析︰對公開不滿意 公眾可申訴

    “實話實說，政府主動公開信息方面，要督促是件很困難的事。”李向志感慨，如果各個部門領導重視的話，公開的往往比較徹底，如果領導不重視，下面的人責任心再不夠，就不一定能公開全，特別是一些部門分散的信息，很難整合公開，“現在看，還需要一個機制，雖然現在有很多制度，但往往就是落不實，這是件非常糟糕的事。”

    “如果涉及到第三方，我們必須征求第三方的意見，如果第三方不同意，我們只能不予公開。”李向志說。

    對于“扣帽子”的嫌疑，李向志進一步解釋，公眾有申訴渠道，如果不滿意，可以向同級法制部門提起行政復議，由法制部門決定該不該公開，如果是該公開而沒公開的，法制部門就會糾錯。如果還不滿意，則可通過法院提起行政訴訟。

    四問︰何時大大方方地曬“三公賬單”？

    2008年8月，溫家寶總理強調，要把行政收費、公務消費、政府重大投資工程預決算等政府收入和支出作為政務公開的重要內容，增強財政管理領域的透明度。

    而在各地的政府信息公開匯總中，有關“三公”消費的條目並未提及，但這卻是公眾最關心的信息。“曬”公費賬單到底難在哪？

    連續幾年的全國兩會上，蔣洪都在大聲疾呼這一問題。

    他指出，公款奢侈浪費是中國社會的一個頑癥，中國用于公款吃喝、公款旅游、公車私用的“三公消費”每年高達近萬億元。他的團隊對全國31個省區市進行的調查顯示，中國省級財政的透明度仍非常低，“以滿分100計，平均僅22分。”

    “應該公開財政信息，曬曬公款消費，讓社會公眾對公共資金的使用進行廣泛監督，並通過人民代表大會制度參與國家事務的管理，這是從根本上鏟除公款奢侈浪費的有效途徑。”蔣洪說。

    李向志解析︰先要曬權力 長春將推行

    對此，李向志與蔣洪觀點相同，他連說了三個“都能”，“都能，都能公開，早晚都能公開，但我感覺到，還得有個過程，反腐的進程和反腐敗的措施得力到一定程度，這個就能夠公開了。這種制度要通過一定的機制、措施和方法，由政府逼迫自己必須要公開。”

    對比南方某些城市的“裸政府”做法，李向志說，“就政府本身來講，我想市領導都希望這樣，如果把這項制度落實了，政府最起碼能節約成本，政府的行政成本開支，是一筆非常不小的數目。”

    近日，“琿春述廉”成為網友探討的焦點，這種方式的出現，會否加快政府“三公賬單”現于陽光之下的進程？

    對此，李向志連提七問，“這種做法是一種試探性的，至于說最後能不能作為一種制度固定下來，這是根本問題。有些時候我們制度制定得挺好，但誰去管？誰去抓？誰去監督？什麼時間？什麼地點？到什麼時候？這樣的細化的制度現在有嗎？還需要建立。”

    “裸政府”做法，有沒有可能在長春出現？李向志認為，要穩步推進，曬“三公賬單”之前，先要把權力賬單晾曬出來，目前，長春正在推進這項工作。

    “還是要按照統一部署，穩步推進，比如長春現在正在做的行政權力公開，政府每個部門、每個領導，到底有什麼行政權力，要將其向社會公開，而且現在正在梳理，政府到底有什麼審批權，收費有哪些依據，包括裁量權、執法標準，這一套行政權力，我們首先要讓其透明。”李向志展望說。

    現實的尷尬

    “秘密”太多了

    采訪中，蔣洪和李向志同時提到了《保密法》。

    在蔣洪看來，信息公開受制于利益與法律兩方面因素。對于那些對財政資金的使用具有較大權力的人，主要考慮的是自己權力受到制約或者失去某些既得利益，而對于信息公開的具體執行者來說，他們關心的只是上面是否同意，他們害怕承擔公開後的責任。

    “因為現行保密制度的確規定了，政府預算收支是保密事項。”蔣洪解釋，而2008年實施的《條例》，相對來說仍是下位法，按照“上位法優先”的原則，應該按照《保密法》執行。而現行的《保密法》的最大問題是國家秘密的範圍定得過于寬泛，使得很多應該向社會公開的信息也被作為國家秘密。

    “目前，《保密法》正在修訂中，全國人大常委會已進行了二審，但從征求意見稿看，不能公開的政府信息未見縮小的趨勢。如果在國家秘密範圍的界定上不能有所突破，政府信息公開就難以取得實質性的進展。”蔣洪說。

    對此，李向志也有著類似觀點，他指出，《條例》出台後，雖然一步步走過來，但還沒有達到十分成熟，畢竟它上升到行政法規才三年而已，還沒有像其他國家一樣上升到法律的層次。而早在1976年，美國就已將《信息情報法》上升為國家法律。

    “在實施過程中也有一些問題，比如與《保密法》、《檔案法》和《統計法》等出現一些不相協調的地方，因此，《條例》現有的法律地位決定了目前它不可能自如地解決公開與不公開、如何公開等問題，特別是對于不公開信息的界定、主動公開與依申請公開的關系等都有不完善之處，這也成為各級政府機關誤讀甚至錯誤適用有關制度的原因。”李向志說。

    政府的反思

    還不夠透明

    對于正在進步中的信息公開，公眾有疑問，政府在反思。19個城市的政府信息公開年度報告中，18個城市列入了反思部分，除武漢外，均“自責”信息公開程度與公眾需求尚存差距。

    其中，長春指出自身信息公開當中存在的問題是︰“一些政府信息透明度不夠。不同程度存在認識不到位，工作不扎實，制度落不實的問題，導致一些政府信息透明度不夠，網上政府信息公開存在內容不規範、不全面，更新不及時等問題。”

    惟一沒有“自責”的城市武漢，反思的方向不是信息公開過程中的問題，而是集中在機制方面，“少數部門和單位對此項工作重視不夠，一些單位由于沒有專門的機構和人員承擔此項工作，長效工作機制難以形成。”

    對于18城市集體“自責”，李向志分析，政務公開存在的問題，有主觀的，有客觀的，有歷史遺留的，也有現實的，進入網絡時代之後，問題暴露就更加快了，百姓可以直接在網上質詢政府。

    他進一步解釋，深層次問題由來已久，可以說，中國的政府信息公開是被動式的，在上世紀末，中國加入世貿時，就面臨著不公開無法“入世”的局面，所以，背後這只推手是最主要的。

    “汶川地震之後，信息公開特別透明，因為民主政治已經走到了一定程度，百姓已經醒了，越來越懂法了，所以必須要公開透明。”李向志感慨，“一個政府要想把政權維持長久，首先要尊重百姓，就像溫總理說，要還給老百姓民主和尊嚴。”（記者 竇仲 實習記者 祝業）