两会前瞻：从户籍改革看基本公共服务提供机制新突破

    2010年8月15日，重庆江津区统筹城乡户籍制度改革，当地村民的小孩转为城市户口。图片来源于网络

    去年是全面推进依法治国的开局之年，也是全面深化改革的关键之年，如何啃掉户籍制度改革这个民众期待的“硬骨头”，在今年全国两会将继续成为代表委员们热议的话题。

    去年两会上政府工作报告指出，用改革的办法解决城镇化难点问题。抓紧实施户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策。对已在城镇就业和居住但尚未落户的外来人口，以居住证为载体提供相应基本公共服务，取消居住证收费。

    以居住证为载体提供相应基本公共服务

    国务院曾发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，《意见》就进一步推进户籍制度改革提出3方面11条具体政策措施。主要内容包含调整户口迁移政策、创新人口管理等内容，将建立城乡统一的户口登记制度等。在《意见》规划中，到2020年，中国将基本建立新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。此后各省陆续出台了取消城乡户口政策文件，统称居民户口。对已在城镇就业和居住但尚未落户的外来人口，以居住证为载体提供相应基本公共服务。

    去年，国务院出台了《居住证制度暂行条例》，居住证制度也是针对户籍制度改革的重要内容，主要是解决如何保障城镇常住人口享有基本公共服务问题。根据规定，居住证持有人可以享有六项基本公共服务、七项办事的便利，实际上缩小了跟户籍人口公共服务的差距。同时，还鼓励各地在这个基础上进一步增加对居住证持有人的公共服务覆盖范围，现在有些城市已经迈出了很大的步伐，比如福建省晋江市，它规定居住证持有人享有30项市民化待遇，跟当地户籍居民差异已经很小了。

    新出台的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》又提出了进一步的要求，明确提出要进一步放宽农民转移人口的落户限制。超大和特大城市的情况特殊，要专门制定办法。除了超大和特大城市以外，其它城市都要进一步降低了落户条件。比如，除超大城市以外，要放开大学生落户，要放开技术工人的落户。

    积分落户为外来常住人口提供落户机会

    公安部列出，以农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业和居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口等4类群体为重点，全国各城市逐一研究落户政策，提出解决方案。各地特别是大城市和东部地区城镇要在准确把握城市定位的基础上，积极探索实施分区域分阶段落户。

    记者了解到，目前已有27个省市区都出台了户籍改革实施方案。一些地方已经在这方面取得了一些积极突破，比如，安徽已经基本放开了全省户籍管制，合肥市规定凡有合法稳定工作3年、社保缴纳2年的外来人口均可以落户，落户门槛大大降低。重庆市也把落户门槛降得比较低，符合条件的农村居民可以很顺畅地转换成城市户籍居民。门槛降低以后，效果已经显示出来，到2015年6月份，已经办理落户人员14.4万人。

    2015年2月4日，国家发改委等11部门联合发文，将北京通州等62个城市（镇）列为国家新型城镇化综合试点地区，这些地区将推进积分落户政策，户籍改革再次深入。如今，积分落户为外来常住人口融入北京等地提供了一个机会，让人们对生活有了新的期待。

    代表委员：建立以居住证为载体的基本公共服务提供机制

    众所周知，户籍制度改革难，难在附着在户口本上的地区公共福利差异，一旦户籍制度改革顺利推进，广大居民能够自由进出城市或农村，并对在哪里工作、生活做出决策，就必然会考虑购买住房、购买生活用品等，自然也就会拉动消费、推动经济增长。也正是基于这样一种特征，对户籍制度改革也需要客观对待，防止在各项配套措施尚没有同步推进的情况下，就盲目大踏步地推进户籍制度改革，放开户籍限制。如果这样，就会引发一系列社会矛盾。如医疗卫生服务、教育、就业等。

    对此，去年两会期间很多代表委员都提出相关的建议。全国人大代表、民建安徽省委副主委赵皖平对改革充满了期待：“全国的户籍制度改革正在稳步推进，这是一项释放全民活力的改革，标志着几十年来城乡户籍壁垒的打破。不要小看这个进步。身份在政策和制度上的统一，是城乡居民平等享有公共服务和社会福利待遇不可或缺的前提。户籍制度改革，将强化人才的流动，有利于人才布局，有利于经济社会的快速发展。”

    全国人大代表、宁夏回族自治区石嘴山市公安局惠农分局副局长张仙蕊表示：“实行居住证制度是好的，人在哪儿哪儿管，有利于加强社会管理。”但是取消户口性质差别只是捅破了表面上的窗户纸，还需推倒后面厚厚的壁垒，最核心的是建立以居住证为载体的基本公共服务提供机制。

    全国人大代表、江西省瑞昌市公安局肇陈派出所教导员周俊军认为，改革不仅仅是个户口的问题，更关键的是城乡户籍背后的巨大福利差距，是附着在户口上的各种不平等的公共服务。

    全国政协委员、民进甘肃省委主委尚勋武认为，目前，城乡一体化的物质保障体系还没有建立起来。他建议应消除现行户籍制度的附属职能，剥离户籍与公民经济、政治、文化等权利的联系，将户籍制度的职能恢复到其原本的职能。

    全国人大代表、北京市保安服务总公司海淀分公司副经理朱良玉表示，全面深化改革就是要敢啃硬骨头。政府要积极主动作为，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。

    专家：“十三五”期间应大力发展中小城镇

    中央五中全会决定提出，深化户籍制度改革，全面实施居住证制度。十二届全国政协委员、国家“十三五”规划专家委员会委员迟福林曾表示：在“十三五”期间是把大中城市的建设作为重点还是把中小城市的投资作为重点，是一个重大的战略判断问题。我主张发展中小城镇，主张在县以下，那里房子大概2000-3000元/平方米，最高不超高3000元/平方米，成本比较低一点。

    迟福林提出户籍改革要有新思路：由对人口的控制转向为人口服务；由城乡二元户籍制度转向全面实施居住证制度；由公安部门管理为主转向人口服务部门的管理为主。

    中国人民大学公共管理学院教授杨宏山表示：根据国家的规划，2020年我们的城镇化率要达到60%，尤其是户籍人口的城镇化率达到45%，但是我们户籍人口的城镇化率实际上不到40%，根据现有的规划，要实现目标需要完成一亿人口的转移，从农村户口转移成为城镇户口，算起来每年有两千万人口，压力还是相当大的。

    对农二代来说，城市的吸引力会持续增加。户籍放开的同时，还需要另一个支持，也就是人们在这个地方落户，同时还需要具有就业保障。像合肥，是一个省会城市，近几年它的发展很快，提供就业机会也比较多，但不是653个城市都有像合肥这样，有一个相匹配的发展环境来吸引农民工解决落户问题。（记者 肖冰）