不可小觑的"蝇贪"
——上海市宝山区基层干部违纪违法案件分析

    近年来，基层干部违纪违法案件频发，有的案件触目惊心，“小官巨腐”俨然成了固定词汇。宝山区作为上海市较早实行城乡一体化建设的区域，在城镇化过程中，随着大片土地开发、大批工程上马、大量资金流转，利益诱惑增多、利益冲突加剧，基层干部违纪违法案件时有发生，直接损害了人民群众的利益，严重影响了农村各项事业的发展。近期，宝山区纪委对近年来查处的基层干部违纪违法案件进行分析，深挖“病根”，寻求“良方”。

    案件多发领域

    征地拆迁领域。征地拆迁被视作生产生活资料和财产利益的重要分配和调整，是当前城镇化过程中矛盾最集中的领域之一。近年来，宝山区查处的镇村重大案件，几乎都涉及征地拆迁领域。一方面，征地拆迁前后有土地征用拆迁公示、评估登记、签约补偿、补偿款发放、房屋拆除等多个环节。各个环节制度的“咬合力”不强，防腐篱笆扎得不紧，容易被钻空子。另一方面，由于涉及群众多、情况复杂，政策本身很难面面俱到，造成操作过程中自由裁量尺度较大，让弄虚作假和暗箱操作有了空间。特别是在企业动迁中，有些负责拆迁工作的干部与企业主勾结，通过签订长期租赁合同、批建违法建筑、违规提高补偿标准、栽种名贵树木等谋取巨额补偿安置款。如某镇一村党支部书记赵某利用手中的权力，不仅不顾土地使用性质，擅自批准私营企业主建造厂房，更在之后的区块改造中为企业主谋取补偿款200万元，赵某个人从中获利95万元。

    工程建设领域。城镇化带来了大投资、大开发和大建设，工程建设领域也成了腐败的重灾区。各类工程承包商为攫取高额利润，采用各种手段拉拢、腐蚀党员干部。如某镇副调研员曹某在其负责项目规划、报建等工作期间，不仅收受礼品、礼金、贿赂，还多次由承包商买单让他与妻子赴国外旅游。基层单位一些工程的承发包缺少约束机制，往往一人说了算，如某镇下属的一家集体性质的建筑有限公司经理，利用负责建筑工程对外发包的职务便利，先后收受工程承包方10余人贿赂。此外，在农村路网改造、卫生文化等基础设施建设、村庄环境整治等项目中，也存在招投标不规范、主要负责人直接操控谋取私利等问题。

    “三资”管理领域。随着村级经济发展壮大，农村集体“三资”已成为农民群众关注的热点、焦点，“三资”管理领域也成了滋生违纪违法问题的土壤。近两年来，宝山区共查处镇街下属部门及村级集体组织与资金资产管理有关的腐败案件23件。民主决策和民主管理作用发挥有限，权力过于集中在少数干部手中是主要原因。如在集体资产租赁出售、工程项目发包、固定资产购置和大额资金使用等重大事项上，仅凭个别领导签字就决定了整个事项。从案发人员来看，一把手占了较高的比例。还有，村级财务管理中依然发现有不按财务程序办事、手续和账目混乱、公款私挪等现象。如某村一出纳违反相关财务管理制度，擅自开通网银账户，导致数百万元集体资金被电信诈骗。尽管案发后出纳、村党支部书记、镇农村会计服务中心负责人、镇经管站负责人和分管镇领导均被追究、问责，但造成的损失已无可挽回。此外，中央八项规定出台之前，村级组织接待、会务、考察等方面的支出也常年较高。

    发案原因

    干部素质跟不上。基层管理人员在城镇化过程中扮演着非常重要的角色，但是面对社会转型变革中出现的新事物和复杂关系，不仅其知识和能力储备不能在短时间内跟上形势，而且其他方面的不足也与发展不适应：有些村干部还存在着官本位的思想，权力观、利益观错位，认为“我是村干部，用点权力为自己做点事，只要不触犯法律没什么不妥”；法制观念比较淡薄，认为“挪用公家的钱，只要还上就行，不算违法行为”，“收点小钱财很正常，这是农村的正常人情往来”。

    管理体制存缺陷。尽管目前城镇化加速将农村和城镇的统筹发展带入了“快车道”，农村和城镇都发生了巨大变化，但农村和乡镇管理体制机制并没有完全跟上城镇化的步伐、没有随着形势变化而及时有效地调整，受传统管理模式影响，家长制作风仍积习难改。有些领域虽作了制度完善，却有着很深的机关事业单位管理模式影子，执行起来“水土不服”，效果较差。民主决策、村民监督、村务公开等工作有时流于形式，少数人甚至一个人可直接决定整个村的生产物资调配、资金使用、村民收入分配等重大事项。此外，在城镇化建设的目标任务压力下，干部中产生了“拆平即是水平”、“搞定就是稳定”等急功近利思想，重结果轻过程，导致效率和规范的失衡。

    监督制约难到位。我国法律规定村级组织实行村民自治，法律赋予了村民较大的自治权。但在实际工作中，自治条件尚未完全成熟，村民监督委员会没能很好地发挥作用。上级管理依据缺乏与村级自治不能完全实现，极易造成监管真空，权力滥用。另外，镇级组织承担着一个地方经济事业发展、社会稳定等多项职能，事多人少，往往把主要精力投入“看得见”的工作，而疏于防患于未然的工作。从案件情况看，监管缺位和制度执行不力是未能阻止案件发生的两大客观原因。前两年查办的一起“小出纳大贪腐”案件中，一镇属企业出纳竟然说：“制度只是贴在墙上的，监督只是挂在嘴上的。”

    防治对策

    党纪国法必须严格遵守。城镇化建设无论追求何种发展目标、选择何种发展方式，都必须以党纪国法为底线，必须按规划、按规范、按制度、按程序实施。从城镇化建设的实际需要出发，以党纪法规解读、民主管理指导、职务犯罪预防等为内容，以单位一把手、村“两委”成员、村级公司或其他集体经济组织的主要负责人为重点，加强教育尤其要加强警示教育，筑牢理想信念、廉洁自律和党纪国法的防线。加大纪律审查力度，抓早抓小，对违纪行为“露头就打”，不让其“养大”；对发现的干部苗头性问题及时了解核实、诫勉谈话,扯扯袖子，甚至大喝一声；坚决纠正少数基层干部侵占挪用惠民资金、擅自处理集体资产、侵吞集体收益等问题，严肃查处在征地拆迁、工程建设、“三资”管理等领域独断专行、以权谋私、贪污贿赂的案件，切实强化震慑，维护党纪国法的严肃性。

    权力监督必须切中要害。阳光是最好的防腐剂，依法全面实行政务、村务公开和公共事业办事公开，尤其要公开集体资金使用与分配、村级重大建设项目、村干部的选聘等与村民利益直接相关的事项。健全和巩固 “三重一大”事项民主决策机制，涉及金额较大、群众关注的集体资产的承包租赁出让、资产核算、项目招投标、工程审计等还可探索引入市场机制，委托第三方专业机构实施。加强村级财务管理，成立农村会计服务中心，全面实施村级会计委托代理；建立“三资”监管平台，实现对村级经济行为的实时查询和监管。定期对土地政策、民生政策落实情况，农村社会发展和综合改革推进情况，财政性资金、公共资金运作情况和相关人员履职情况进行监督检查，及时堵漏建制。尤其要加强对自由裁量权使用的监督，如宝山区已出台了《村级集体投资小型工程建设项目管理办法》，严格规定了招投标、施工合同签订、项目报建、施工许可等操作程序和要求，切实压缩自由裁量空间。

    体制机制必须创新突破。通过建立健全村级配套的工作制度，使其有章可循，形成自我调整、自我制约、自我控制的制衡机制，尽可能减少廉政风险点。一方面基于城镇化的发展形势和区域特点，适时做好现有制度的“立、改、废”，特别是对制度的空白点，要组织相关部门加强调研、堵漏补缺，如宝山区通过制定并实施《村干部廉洁履行职责若干规定》，规定了“6个禁止”和 “32个不准”，为村干部履职行为设定了“红线”和“禁区”；对那些能推动城镇化发展的好经验好做法，及时以制度的形式予以固化推广，如试点推进对村“两委”正副职干部“勤廉指数”测评工作，由村民、租赁企业主对村“两委”正副职干部的工作业绩和廉洁履职等10项指标进行量化打分，督促其干净做事。另一方面， 要加强对制度体系的合理性评估和整体规划，不断通过改革，简政放权，把一些上级职能部门的管理和审批权下放到属地部门，从而打破条块分割，达到权责统一，进一步发挥属地化管理的优势，提高基层政府的执政能力；通过制度设计，合理分权，把涉及人、财、物等容易发生腐败行为的权力分解为多人、多岗位和多部门交叉负责，形成互相制约的权力结构，防止权力过于集中。（翁旻玥）