融资平台贷款由紧变松 贷款条件删减监管趋缓

    开局之年，地方政府融资平台作何打算成为焦点，近年对其一向步步紧逼的银监会又有何对策？经过一个多月的征求意见，银监会推出新政，基调未变，但显示监管态度趋于缓和。

    银监会 4月15日推出《关于加强2013年地方融资平台风险监管的指导意见》（下称10号文），和一个月前公布的该文件讨论稿（下称《讨论稿》）相比，这份签发于4月9日的文件对地方融资平台的融资规定和限制给予一定放宽。

    《讨论稿》中对层级差异化管理的表述是“压缩县级区级平台及高资产负债率平台的贷款规模”。而在10号文中，表述由堵转疏，成为“新增贷款应主要支持符合条件的省级融资平台、保障性住房和国家重点在建续建项目的合理融资需求”。

    《讨论稿》对融资平台新增贷款画出两道具体的红线，即“融资平台贷款余额较2011年末不得增加；融资平台贷款在全部人民币贷款的占比不超过本行2012年末的水平”。在10号文中，这两句话被删掉，改为“各银行业金融机构法人不得新增融资平台贷款规模”。

    “这次10号文整体比较宽松，可能和之前8号文（即3月27日银监会公布《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》）有关。2013年将进入融资平台的偿债高峰期，加上房地产市场没有明显反弹，如果此时反复强行收紧融资渠道，地方政府财政收入将难以为继。”上海交通大学上海高级金融学院副院长朱宁认为，新一届政府将城镇化建设作为发展方向，需要有配套资金到位。

    银监会人士解读为，10号文和去年《关于加强2012年地方融资平台风险监管的指导意见》（下称12号文）政策几乎一样，仅有的变化是增加全口径统计，以及对债券要求归口总行管理的要求。

    国务院总理李克强在4月17日主持召开的国务院常务会议上，要求“有效防范地方政府性债务、信贷等方面存在的风险。加强市场监管，提高产品和服务质量”。

    由紧变松

    和12号文相比，10号文最大的变化是要求建立全口径融资平台负债统计制度，以及要求银行审慎持有融资平台债券。但专家普遍认为，该文件整体比较宽松。

    10号文规定，各银行和各级监管机构均要建立包括银行贷款、企业债券、中期票据、短期融资券、信托计划、理财产品等在内的全口径融资平台负债统计制度。

    10号文还规定，审慎持有融资平台债券。各银行应将购买持有融资平台发行债券的审批权限上收至总行，并参照新增融资平台贷款条件，制定相应的融资平台债券管理制度，实行总行统一授信、全口径监控和逐笔审批。各银行不得为融资平台发行债券提供担保。

    某城投公司人士表示，其实在10号文下发之前，全口径管理与城投债投资权限上收并非新生事物。去年9月，人民银行已做出了一个对其他融资方式的调查，并按照全口径来统计债务余额。

    该人士解释，银行在做直接融资产品时，都要对债务进行全面分析，对产品进行披露。同时，银行参与直接融资产品，本身也要上报总行审批授信。募集时，承诺余额包销也是经过总行批准。“银监会对直接融资一直是持肯定态度的，这样规定只是从文字上进一步防范风险而已。”

    朱宁表示，权限收到总行，一方面是为了避免地方分行和当地政府的勾结，一方面是让总行能够对自身的资产负债表有更清晰的了解，增强数据的准确性。这样的规定并不说明国家对直接融资态度的改变。

    朱宁认为，“银行不能为债券提供担保”的规定关键要看如何执行，因为中国现在都是政府提供隐性担保，难以通过命令消除，最终如果发生损失，银行往往还是刚性兑付。除非有一单案例真正发生损失，才能知道监管层的真正态度，否则只是一纸空文。

    和一个月前公布的《讨论稿》相比，10号文对地方融资平台的融资规定和限制放宽的尺度也比较明显。

    除上述方面，还包括在层级差异化管理方面，《讨论稿》中的“负债率高于80%的平台贷款不得新增”改为了“现金流覆盖低于100%或资产负债率高于80%的平台贷款占比不超过上年，逐步减少发放”。同时，10号文删除了《讨论稿》中“压缩县级区级平台及高资产负债率平台的贷款规模”的规定。

    圆石金融研究院财资风险管理总监沈淳然表示，如今地方政府财政都很紧张，惠誉将中国偿还长期本币债务的评级从AA-降至A+，假如此时一味严打控制风险，一定会导致地方财政利益受到极大损害。从《讨论稿》和10号文对比来看，监管层挥刀之手还是留情的，并未完全禁止新增贷款，整体态度较缓和。

    不过两位受访的大行高管认为平台政策并无实质性松动。一位风险条线负责人称，除了土地储备贷款条件有所放宽，并无感到明显松动。而另一家大行的高管则表示，在严控总量和严格监管的背景下，银行不会大肆放松平台贷款的审批。

    前述人士举例称，近两年各行平台贷款的审批大都已经收归总行，虽然分支行可能有维护关系的冲动，但审批权仍在总行。即便相应调整后少有腾挪空间，项目报总行审批时，审批人往往也不会轻易放行。特别是在不断监控和报告的情况下，各行都倾向于维持只降不升，一旦有所增加，就要写报告加以解释，“很多事说不清楚”。

    前述人士并称，平台分类和监管的解读权很大程度上掌握在地方监管局手中，各地对政策的理解和自身的倾向也有很大的不同，所以对银行而言，能省则省，不愿多事。

    至于平台贷款的风险，前述风险条线高管表示，平台贷款有一定的风险缓释，但是否会出问题，一要看大的宏观经济环境，二要看地方政府的信用程度。如果经济不发生大的波动，不出现系统性风险，那么眼下的拨备水平和抵押情况，是可以应对的。在下行期，很多企业的抗风险能力远不及地方政府，所以虽然银行在平台贷款中议价能力较低，但好的平台仍然为银行看重，关键在地方政府“赖不赖账”。

    前述风险条线高管解释说，如果地方政府都信奉新官不理旧账，或者信用违约，那么银行就会有大量的坏账；如果地方政府信守承诺，问题就不大。之所以要严控，主要就在于地方政府“管理能力太差，投机能力太强”。

    贷款条件删减

    《讨论稿》延续着《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（下称463号文）的思路，列出了融资平台新发放贷款的六大前提条件。

    包括“不能以BT回购等方式举债、不得将公益性资产和不符合规定的预备土地作为资本注入，偿债资金不得来自储备土地预期出让收入”等。上述内容发布时，社会各界影响较大，有银行高管认为，银监会规定地方政府不能担保和回购，此举使得银行原来认为可控的风险反而不可控了。

    “之前银行贷款给地方项目，如果银行不放心，可以让该地方人大出具承诺函。这笔贷款如果出了问题，可以找地方政府去理论。而现在地方政府不能开承诺函了，地方政府当然乐得不承担责任。”前述银行高管认为。

    而10号文下发后，上述内容均被删除，用一句“符合463号文中的有关要求”取而代之。

    中诚信证券评估有限公司副总裁陈斌认为，和463号文的衔接表明了监管思路的系统性，而没有逐条列明463号文中的具体规定，体现了监管层追求整体金融稳定的诉求。

    “这一措辞上的变化，保证了监管执行空间，为维持政策与市场的平稳衔接保留了适应性。”

    在删改上述内容的基础上，10号文重新规定了融资平台新发放贷款的六大前提条件：一是现金流全覆盖；二是抵押担保符合现有规定，不存在地方政府及所属事业单位、社会团体直接或间接担保，且存量贷款已在抵押担保、贷款期限、还款方式等方面整改合格；三是融资平台存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理，并已落实预算资金来源；四是借款人为本地融资平台；五是资产负债率低于80%；六是符合463号文件有关要求。

    上述内容中，和12号文相比，还新增了“借款人为本地融资平台”的规定。某股份制商业银行信贷部人士表示，这条规定其实并不新鲜，因为按照银行的监管，原本也不允许跨区域放贷。

    “过去可能有异地用信的情况，这几年几乎没有了。除了历史渊源导致的异地行反而对企业更了解的情况，上级行不会批准异地用信。”该人士表示。

    转变过程

    2010年8月初，银监会开始对融资平台贷款数据进行精细化处理，并将派员进行现场专题调研。一位银行人士回忆：“原来是各家银行向总行上报情况，后来变成让分行向当地银监局汇报情况。

    同年8月11日，财政部、发展改革委、央行、银监会联合下发《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》（下称19号文），要求清理核实平台债务，对于整改后仍不符合上述要求的项目，银行不得再发放新的贷款。此外，19号文还做出了公益性项目不得通过平台融资，地方政府不得以财政为平台担保等规定。

    2011年4月初，银监会下发《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》，可谓再出重拳，规定一旦有平台的贷款被宣布为不良贷款，就会进入全部银行的黑名单，所有银行都不准也不会继续贷款给这家企业，意味着有关公司面临现金流被切断。

    2012年的12号文要求各银行原则上不得新增融资平台贷款，对平台贷款实行总量控制，确保贷款余额只降不升。对于当年到期的融资平台贷款，银监会要求各银行与各融资平台共同制定详细的还款方案。社科院金融重点实验室主任刘煜辉认为，“具体执行的细则比预期要严厉得多。”

    在银监会连年的“降旧控新”的文件控制下，地方融资平台的贷款规模已得到有效控制。银监会主席尚福林3月7日对媒体表示，目前地方政府融资平台贷款规模为9.3万亿元，两年只增长了2%，总量规模得到了控制。

    与此同时，城投债却正在扩容。长城证券报告显示，2012年银行间债券市场发行的城投债累计达6368亿元，较2011年增加3806亿元，同比增长148%；2013年第一季度各类城投债累计发行达2831亿元，同比增长104%。

    某城投公司人士表示，2010年之前，地方政府银行融资都是依托财政信用，财政名义上提供还款的承诺，项目只要有前期的批文，一般银行贷款都会全部落实。2010年19号文要求项目自身要具有现金流来偿债，从那年开始，这些平台慢慢就转向直接融资。企业债、融资工具等都对平台敞开了门，平台直接融资由此取得了较大突破。

    沈淳然表示，地方政府需要资金，“正规军”层面受到严控，需要采用其他方式弥补缺口，未来融资平台一定会继续沿着直接融资的方向走。

    3月27日，银监会公布8号文，明确提到，“如果银行不能实现‘一一对应’要求，银监会将不再允许其新增非标债权资产业务。”这意味着，众多银行将在一段时间内无法购买非标债权资产。业界普遍认为，应是鼓励业务投资标准债券，此举将利好各类债券品种，尤其是理财资金所偏好的城投债。

    银行人士认为，监管层的政策适当放开未尝不可，但从长期来说，对融资平台的管理如果过于宽松，可能导致“财政悬崖”。

    朱宁表示，去年底曾传出过，有些地方政府融资平台会出现违约，这对地方政府的信用造成很大的负面影响。如今很多人担心是否会出现又一轮违约浪潮，这种担心已经影响到了中国债务评级。

    4月9日，国际评级机构惠誉惠誉将中国偿还长期本币债务的评级从AA-降至A+，原因在于中国金融稳定所面临的风险开始增长、地方政府负债再度增长、地方债务不透明等。

    4月16日，国际评级机构穆迪将中国债务评级前景由原先的“正面”下调至“稳定”，并指出下调原因为中国对地方政府债务的控制力度差于预期，且信贷扩张过快。

    某银行高管认为，假如地方政府采取稳健的发展，风险是可控的，但2009年至2012年，各地方政府都按100%的增速生长，这样累积的债务会越来越大，像希腊一样，到了一个临界点就一发不可收拾。

    朱宁认为，长期来看，融资平台问题的解决取决于更深层次的改革，包括从间接融资到直接融资的改革，以及地方和中央如何分配财政收入的改革。在深层改革之前，只能在基本面进行调整，但拖得时间越长，问题就会越棘手。

    “惠誉和穆迪下降评级后，评级依然比较高，说明他们也不认为短期会有风险。但长期来看，如果不解决地方政府融资平台和地方财政收入的基本问题，迟早会伤及整个国家的融资能力和融资成本，也会影响到整个国家的资产负债表和财政可持续性。”朱宁表示。