加快建立适合我国国情的落后产能退出机制

    加快建立适合我国国情的落后产能退出机制

    何为落后产能

    落后产能是工艺技术水平、安全等标准低的产能，不同于低利润产能和过剩产能。《国务院关于发布实施＜促进产业结构调整暂行规定＞的决定》明确落后产能的判断有五个基本原则，即危及生产和人身安全，不具备安全生产条件；严重污染环境或破坏生态环境；产品质量低于国家规定或行业规定的最低标准；严重浪费资源、能源；法律法规规定的其他情况。

    从技术层面讲，落后产能缺乏竞争力，本理应在市场上没有生存空间，但是从重点行业落后产能的实际情况看，落后产能仍存在一定的市场，部分行业还存在较高的利润。一是我国经济发展处于转型期，经济发展不均衡，地域差距大，还存在较大的低端产品需求。二是落后产能企业利用我国现行相关法律法规和执法不严的漏洞，逃避本应承担的资源、环境、安全责任，通过转嫁社会成本来获取低价竞争力，挤占先进产能的市场空间。三是受就业、税收和单纯追求ＧＤＰ等因素影响，部分地方政府对落后产能把控不严，缺乏主动淘汰落后产能的动力，直接导致了落后产能的长期存在。不难看出，落后产能导致的资源浪费、环境破坏所产生的社会成本往往远大于其实现利益。因此，为保证我国经济和社会的可持续发展，必须加快淘汰落后产能。

    我国淘汰落后产能的进展和成效

    （一）淘汰落后产能工作体系基本建立。从工作推进主体来看，工业和信息化部、国家能源局等相关中央部门、地方人民政府和企业，“三层次”主体联动推进工作。从工作机制来看，建立了组织协调、监督、检查考核验收、激励支持、限制约束“五机制”，相对完善的淘汰落后产能工作体系基本形成。从政策配套来看，以差别电价、中央财政奖励资金、产业指导目录等为代表的税收、价格、财政、金融和产业政策相互配合的综合政策体系已经形成，并逐步完善。从工作手段来看，约束和激励并举，严格市场准入，禁止新增落后产能，加强财政资金引导、做好职工安置工作和支持企业技术升级改造三个方面激励落后产能退出。

    （二）淘汰落后产能工作已取得积极成效。“十一五”期间，各地区、有关部门采取了一系列强有力的政策措施，综合运用法律、经济、技术及必要的行政手段，大力推动淘汰落后产能工作，圆满完成了“十一五”确定的目标。“上大压小”、关停小火电机组７６８２．５万千瓦，淘汰落后炼铁产能１２０００万吨、炼钢产能７２００万吨、水泥产能３．７亿吨等，在关闭造纸、化工、纺织、印染、酒精、味精、柠檬酸等重污染企业方面都取得积极进展。

    （三）淘汰落后产能为工业转型升级提供有力支撑。一是促进节能减排。淘汰高能耗、高排放的落后设备，防止新增“两高一资”落后产能，有效地降低工业能耗和污染，积极推进节能减排；二是促进区域产业结构优化升级。各地积极淘汰落后产能，“腾龙换鸟”，发展能耗、物耗少，环境污染小的先进产能，加快工业转型升级。

    存在的主要问题

    （一）淘汰落后产能工作协调配合机制仍需完善。“等（减）量置换”和“上大压小”政策无法有效实施和贯彻，不能有效地平衡发展和淘汰的关系。突出表现在地方淘汰落后产能后，新上的先进项目的审批不能很好地落实，严重地降低了企业主动淘汰落后设备和生产线的积极性。由于欠发达地区的企业生产设备和工艺往往相对比较落后，基本上处于国家淘汰名单之列，淘汰企业的落后产能造成了地方财政困难，地方政府的抵触情绪也较大。

    （二）落后产能标准仍需进一步完善。经过三年多的强力推进，淘汰标准提高，工作难度加大。单一依据工艺装备和规模大小的标准已难以准确地区分先进和落后产能，需进一步完善，更多地考虑利用能耗、环保等指标来界定，以满足“十二五”期间进一步开展淘汰落后产能工作的需要。

    （三）企业转产、职工安置等后续保障措施仍需完善。在现行淘汰落后产能政策体系中，主要通过中央淘汰落后产能专项资金和地方财政配套资金安排企业落后产能退出的善后工作。随着淘汰落后产能工作的进一步深入开展，单靠中央财政奖励资金的投入难以有效地支持企业落后产能退出，尤其是职工安置和后续转产、转型问题。

    （四）淘汰落后产能的相关法律法规仍需进一步健全。现有与落后产能有关的法律法规条文相对分散，且没有形成一个系统的法律法规体系，难以对落后产能形成有效的强有力的法律约束，需进一步修订完善；现有执行标准，尤其是与环保、能耗、物耗相关的法律法规和标准仍需进一步细化和完善；环境和资源税立法工作仍需开展。

    （五）环境、质量和安全等执法力度仍需加大。在环境保护、工商、监测等执法上面，部分法律法规和政策规定的能耗、环境指标和市场准入限制无法有效地贯彻落实。

    完善落后产能退出机制的政策建议

    当前，我国落后产能问题比较突出的重要原因在于要素价格扭曲，尤其是资源和环境破坏的代价不能有效得到反映，落后产能所带来的“高污染、高物耗、高能耗”的社会成本不能有效内化到企业的生产成本中，市场机制在淘汰落后产能方面作用发挥不够，法律法规和标准的完善和执行力度亟待加强。总结借鉴其他国家的先进经验，下一步应在辅以严格行政手段的基础上，着力深化要素市场改革，特别是理顺资源、环境、土地等要素的价格，完善法律法规标准和约束机制，建立起适合我国国情的落后产能退出长效机制，促进产业结构优化升级。

    （一）分步完善落后产能退出机制。考虑我国现有的法制建设和市场经济发展状况，应该分步建立和完善落后产能退出长效机制。“十二五”期间应重视环境和资源税收的改革，逐步完善法律法规体系，将社会成本内化到企业生产成本中，消除落后产能生存的土壤。从资源、环境、能耗、物耗等角度全面建立并细化落后产能的界定标准；进一步试点环境和资源税收改革，完善税收征收和监管制度；逐步完善以资源、环境、能耗、物耗为主要标准的淘汰落后产能的法律法规体系；探索建立新建项目与淘汰落后产能相衔接的审批机制，落实产能等量或减量置换制度。未来十年应注重营造市场环境，促进市场自动淘汰落后产能。政府通过健全法律法规和监管市场的方式，努力营造有利于市场竞争的环境；减少政府对市场的干预，让市场通过竞争促进企业自动淘汰落后产能，使用先进设备，适时引导进一步提高企业竞争力。

    （二）继续坚持淘汰落后产能“三层次、五机制”的政策体系和工作推进机制。从三年多的实践来看，“三层次、五机制”联动的工作体系能有效推动淘汰落后产能工作，并取得了较为明显的成效。虽然目前我国在落后产能退出过程中更多的是依靠行政手段，但从国外的做法和经验看，一定的行政手段不仅是必需的，也是在我国现阶段法律体系不完善、市场机制不健全等条件下的客观选择，应该得到肯定和坚持。

    （三）进一步健全法律法规和标准体系。完善的法律法规体系是淘汰落后产能的前提和重要依据。我国现有与落后产能有关的法律法规条文相对分散，体系不健全，市场准入标准，尤其是环保、能耗、物耗相关标准仍需进一步细化和完善，这直接制约了淘汰落后产能工作的开展。

    （四）加大环境、质量、安全、工商等执法力度。加强行政执法监督是落后产能退出的重要保障。进一步淘汰落后产能工作需要加强相关职能部门的执法力度，共同营造有利于落后产能退出的法律环境和公平竞争的市场环境。

    （五）完善差别电价、探索资源性产品价格的形成机制。内化企业外部成本是落后产能自发退出的关键环节。充分利用差别电价、资源性产品价格和税收的杠杆作用，落实和完善资源及环境保护税费制度，通过限制和激励并举，促使企业自动淘汰落后产能。

    （六）进一步探索研究落后产能综合标准。生产设备的工艺、规模等技术指标是造成落后产能高污染、高能耗、高物耗的直接原因，下一步应研究探索综合考虑利用能耗、物耗、环境指标与设备工艺技术指标相结合的标准来界定落后产能，突破单一“规模”标准在进一步淘汰落后产能工作中难以准确地区分先进和落后产能的局限。在强化资源、环境、能耗、物耗等标准强制约束下，细化工艺、技术、规模等可具体操作实施的具体标准，满足“十二五”期间进一步开展淘汰落后产能工作的需要。

    （七）研究淘汰落后和新建项目的联动机制，妥善处理淘汰与发展的关系。根据实际，积极探索建立新建项目与淘汰落后产能“等（减）量置换”机制，探索被淘汰的指标交易制度，使新上项目必须具备相应的被淘汰产能指标，否则不予立项，所得资金用于补偿淘汰落后产能的成本。实行技术改造项目、中小企业项目等国家重点项目与淘汰落后产能相结合，淘汰落后和转型升级相结合的政策，提高地方和企业淘汰落后产能的积极性。

    （八）支持通过兼并重组淘汰落后产能。鼓励地方政府通过财政贴息、设立并购基金等方式，引导和支持金融机构在完善制度、风险可控的前提下开展并购贷款，支持优势企业通过兼并、收购、重组落后产能企业，淘汰落后产能，妥善安置职工。

    （九）强化行业自律和社会监督。在现有产业政策和行政调控手段基础上，注重调动发挥各方力量的积极性，形成政府监管、企业自律、中介机构和社会公众广泛参与的监督新格局，充分发挥舆论导向和行业自律的作用，保障政策实施效果。