调查称反腐居国家难题之首 专家:公务员收礼限300元

　　所谓“国家级难题”，是指当前和今后一个时期国家发展中面临的，事关全局、触及根本、急切紧迫、关注程度高、解决难度大的一系列重大挑战和棘手问题。

　　公众调查结果显示，前三项“国家级难题”分别为：“腐败多发高发，反腐不力亡党亡国，如何跳出历史周期率”；“贫富差距过大，收入分配不公，如何科学分配好蛋糕”；“如何让底层公众买得起房、看得起病、上得起学”；得票率分别为100.00%、97.16%、86.75%

　　◆前十项国家级难题中的八项集中于政治和社会领域，要实现百姓对“美好生活的向往”，政治和社会领域的改革与发展亟需迎头赶上

　　◆前十项中的四项难题直指公权力行使失范，规范公权力是关键

　　◆未入选前十项“国家级难题”的问题同样不容忽视，有些甚至更关乎根本，需要社会各界提高认识，推动解决

　　国家级难题：在自信与自省中开启新的征程

　　中国改革发展成就辉煌，举世公认。在鸦片战争170余年后的今天，中国社会的面貌发生了天翻地覆的变化，国家和民族的命运已经彻底扭转，中国人民在中国共产党的领导下，告别了在种种老路、邪路中迷失的往日，从根本上树立了强大的理论自信、道路自信、制度自信。这种前所未有的自信，对政党和国家而言，都是宝贵的精神财富。

　　自信的同时，还要有深刻的自省。必须清醒地认识到，在全面建成小康社会的征程上、尤其在近五到十年间，我们还面临着一系列事关全局、触及根本、急切紧迫、关注程度高、解决难度大的“国家级难题”，需要中央统筹全局，集中全党全国人民的智慧，以巨大的决心与勇气加以解决。这并非妄自菲薄，也绝不是危言耸听，而是客观现实。直面这些问题、正视这些挑战，透过错综复杂的现象和形形色色的分析，对这些难题进行科学的评估与梳理，筛选出其中最为紧迫、尖锐的那些难题，不仅是义不容辞的责任、舍我其谁的担当，而且也是基本的理论自觉与发展自信。

　　习近平总书记深刻指出，我们不能“躺在过去的功劳簿上”，“责任重如泰山，事业任重道远”。对国家级难题的科学分析和系统解决，是新一届中央领导集体治国理政的现实实践起点，全面建成小康社会决定性阶段和中华民族伟大复兴新征程将在这种自信与自省中开启。

　　我们的底子厚了，我们的起点高了，同时我们积累的问题也多了。未来，我们绝对不轻松。

　　研究历程：求索、曲折与坚持，逐步推进、不断深化

　　人民论坛杂志社自2012年5月启动“国家级难题”选题与调研项目，至12月初完成公众调查与统计分析，历时半年多：

　　(一)《人民论坛·学术前沿》(2012年7月下)首次推出了“中国的国家级难题”专题，邀请胡鞍钢等几位知名专家学者，围绕这一主题进行讨论，从理论高度分析一些难题的成因、现状与应对之策，引起较大反响。但究竟“哪些难题属于国家级难题”？大家期待对这一核心问题进行更系统深入的探讨。

　　(二)围绕上述核心问题，人民论坛编辑部接手此任务，广泛征求意见。编辑部广泛征求了300余位专家的看法、意见，征集意见文本达13万余字。专家看法充满真知灼见，但更多是从各自专业领域出发，对这一问题的顶层思考较少，评选与衡量的标准仍不清晰。

　　(三)人民论坛问卷调查中心成立专项研究课题组，使此项调查与研究进入第三阶段。为了使课题研究更加专业、科学，在征求了专家意见之后，人民论坛杂志属下的人民论坛问卷调查中心成立“国家级难题专项研究”课题组，由杂志社总编辑任组长，系统梳理学习2002年以来党的重要会议精神及每年政府工作报告等主要文献，召开多次研讨会，设计国家级难题课题研究方案，开展深入研究。

　　(四)2012年11月中旬，专项研究课题组在遵循科学性的基础上对难题选项进行提炼。在研究过程中，学术上的深刻会带来操作上的挑战，为了使课题研究更具可操作性，综合人民论坛的优势，借鉴人民论坛以前推进类似课题的经验，最终确定了在遵循科学规范、学术规律的前提下，把复杂的问题简化，运用公众调查来筛选“国家级难题”的方法，运用开放式讨论来推进研究深入，确立了此次调查“既要抓住要点、科学严谨，又要深入浅出、通俗易懂”的总体思路。此后，课题组通过深入学习党的十八大报告及文献研究，综合吸纳征求的专家学者、党政干部等各方意见，历经几轮提炼、筛选，列出了22个“国家级难题”选项，并从“紧迫程度、复杂程度、尖锐程度、关注程度”等四个维度，对各个选项进行了量化考察的设计。

　　(五)分群体、分地域大范围调查。大范围调查：截止11月30日，调查总计进行7天，参与人数14876人。网络调查：在人民网、新浪网、搜狐网、中国新闻网、人民论坛网五家门户或重点新闻网站突出位置推出网络调查问卷，调查参与人数12006人。进行分群体随机抽样书面问卷调查：在人民论坛调研基地与合作单位发放书面问卷3000余份，回收有效问卷2870份(其中专家学者600人，党政干部1200人，其他人员1070人)。

　　调查的难度：概念确立难，标准设定难，表述概括难，问卷设计难，调查取样难

　　回顾展开调查的整个过程，主要难点集中在以下几个方面：概念确立难，标准设定难，表述概括难，问卷设计难，调查取样难。

　　概念确立难。“国家级难题”是一种笼统概括，人人意中有，个个笔下无，其概念内涵是什么，不同的人有不同看法，见仁见智。有的认为“具有根本性，牵一发而动全身”；有的强调“迫在眉睫，困扰着决策者和公众”；有的指出“问题当下不见端倪，但却可能隐藏危机”，等等。我们从纷繁复杂的表述中进行高度概括，即把“事关全局、触及根本、急切紧迫、关注程度高、解决难度大的一系列重大挑战和棘手问题”称之为“国家级难题”。这个概念虽然离学术的严格定义还有一定距离，但希望它能够抛砖引玉，引发讨论。

　　挑选标准设定难。在征求300余位专家学者的意见中，有专家说“所谓国家级难题，就是国家面临的难以解决的问题和难以处理的事情”；有专家指出“国家级难题应该是有可能严重影响到中国未来发展的问题”；有专家认为“本质的、深层的问题才是国家级难题，如果只是某一层面的问题不能算国家级难题，只有决定国家走向的、制约国家发展的问题才是国家级难题”等。每个人的表述不尽相同，但大多人都提到了“事关全局”、“错综复杂”、“急切紧迫”、“关注度高”等字眼，问卷设计最后从“紧迫程度、复杂程度、尖锐程度、关注程度”等四个维度对各个选项进行了量化考察的设计。

　　表述概括难。国家级难题是一个抽象的字眼，要进行调查并让受调查者能够准确把握，我们需要给其以准确、具体、生动的表述，既不能太过笼统，也不能太过琐碎。历经多番讨论，几易其稿，最后的版本虽不尽如人意，但总算使受调查者有了遵循。需要指出的是，在问卷设计时，选项之间并不是完全的并列式逻辑关系，比如选项“腐败多发高发，反腐不力亡党亡国，如何跳出历史周期率”与“官员财产申报与公示如何落到实处”，彼此就相互关联、甚至有从属关系。我们经过反复斟酌与衡量，依然把这些相关或相属的问题中的核心问题单列出来，以期更有效地反映现实。

　　问卷设计难。因为要对各项难题进行量化评分并得出数值结果，使得问卷设计上左右为难。比如，既怕太复杂了使受调查者失去耐性，随意答题，使调查结果真实性受到影响；又怕太过简单，得不出有价值的结果。再如，既怕相关选项内容重复或相互交叉、从属，有失逻辑性；又怕遗漏重要问题，使选项设计显得片面。综合各方意见，我们参照党的十八大报告的整体结构，从经济、政治、文化、社会、生态文明、党的建设等各个层面选择选项，我们所列出的22个候选难题，经济领域2个，占9.09%；政治领域6个，占27.27%；社会领域4个，占18.18%；文化领域、祖国统一与国防建设领域、党建领域各3个，分别各占13.64%；生态文明领域1个，占4.54%，没有遗漏重要领域或重要方面。

　　调查取样难。由于问卷话题严肃、内容繁多、选项复杂，网上问卷的点击参与人数超过十万，但调查的完成率仅为10%，另外，由于既要在有限的时间内完成调查，又要保证对各个群体的覆盖面，体现调查样本的代表性，我们在联合人民论坛调研基地发放书面问卷和随机抽样调查的过程中也遇到一些困难。

　　“国家级难题”调查结果排名

　　调查结果显示，“当选”的前十大难题分别是：“腐败多发高发，反腐不力亡党亡国，如何跳出历史周期率”(得票率为100.00%)、“贫富差距过大，收入分配不公，如何科学分配好蛋糕”(得票率为97.16%)、“如何让底层公众买得起房、看得起病、上得起学”(得票率为86.75%)、“权力与资本结盟加剧，如何防范绑架公共权力”(得票率为82.36%)、“盛行官本位，如何解决官僚主义、形式主义问题”(得票率为78.99%)、“既得利益集团阻挠不断，如何推进关键领域改革”(得票率为78.50%)、“资源、环境、生态危机凸显，如何建设美丽中国”(得票率为77.73%)、“维稳越维越不稳，如何创新社会管理，保持社会稳定” (得票率为73.56%)、“经济下行压力加大，如何持续快速发展，做更多更大蛋糕”(得票率为72.89%)、“官员财产申报与公示如何落到实处”(得票率为72.36%)。

　　对调查结果的初步分析

　　(一)前十项国家级难题中的八项集中于政治和社会领域，要实现百姓对“美好生活的向往”，政治和社会领域的改革与发展亟需迎头赶上

　　综观评选出的十项国家级难题，其中“腐败多发高发，反腐不力亡党亡国，如何跳出历史周期率”、“权力与资本结盟加剧，如何防范绑架公共权力”、“盛行官本位，如何解决官僚主义、形式主义问题”、“既得利益集团阻挠不断，如何推进关键领域改革”、“官员财产申报与公示如何落到实处” 五项指向政治建设，占比50%；“贫富差距过大，收入分配不公，如何科学分配好蛋糕”、“如何让底层公众买得起房、看得起病、上得起学”、“维稳越维越不稳，如何创新社会管理，保持社会稳定”三项指向民生与社会建设，占比30%，指向生态文明建设和经济建设的各一项，分别占比10%。

　　数据表明，在公众心目中，当前中国的国家级难题更多地集中在政治和社会领域，政治和社会领域的难题占十项难题的80%，远远高于经济、文化和生态领域。梳理受调查者意见，以下几种认识较为普遍，值得重视：经济的快速发展成果要更公平地让全民共享；一些计划经济下的体制机制还在运转，社会结构滞后于经济结构导致社会矛盾越来越凸显，亟待改革；温饱问题已经普遍解决，已不是公众关注重点，当前百姓对“美好生活的向往”重在盼望更公平公正的体制机制，要有更清明的政治、更健康的社会，政治和社会领域的发展亟需迎头赶上，真正实现“五位一体”全面发展。

　　(二)前十项中的四项难题直指公权力行使失范，规范公权力是关键

　　四项难题直指公权力行使失范，规范公权力是关键。尤其值得关注的是，22个国家级难题选项中，政治领域共有6个候选难题，其中5个都进入了整体排名的前十位，十项国家级难题中，指向政治领域的难题更是占比50%，社会公众对政治领域改革、突破的高度期待和关注可见一斑。然而，具体分析这五项国家级难题，除“既得利益集团阻挠不断，如何推进关键领域改革”之外，腐败、官本位盛行、权力资本结盟、官员财产申报4项难题均直接指向同一个问题，即公权力行使失范的问题。面对这个结果，专家指出，“事实上，现在社会的主要矛盾，不是普通公民之间的矛盾，也不是公民和法人之间的矛盾，主要矛盾是官民冲突，是老百姓对公权力行使的不满，对公权力违法违规不作为、乱作为的一种负面情绪。如果我们政策是公平的，法律制度是公平的，决策执法是公正的、合理的、合法的，我们的信息公开透明，不存在不作为，都能够积极履行职责，很多问题可以及时地在基层、在矛盾萌芽阶段就被消除或者化解”。

　　(三)不同地域、不同群体均把腐败问题列为首要国家级难题，部分党政干部对此却相对麻木

　　从分群体调查(党政干部、专家学者与其他)、分地区抽样调查(东部地区、中部地区、西部地区)及不同的调查方式(网络调查、纸质问卷)等不同角度统计出的调查结果中，“腐败多发高发，反腐不力亡党亡国，如何跳出历史周期率”选项得票率或得分均高居第一，可见腐败问题已经成为不同地域、不同群体受调查者眼中的首要“国家级难题”。其中，腐败问题的紧迫程度的分值高达4.15(满分5分)，复杂程度分值为3.88，尖锐程度为4.03，在各自相应分值中均列首位。

　　习近平总书记在十八届中共中央政治局第一次集体学习时的讲话中强调：近年来，一些国家因长期积累的矛盾导致民怨载道、社会动荡、政权垮台，其中贪污腐败就是一个很重要的原因。大量事实告诉我们，腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国！我们要警醒啊！

　　对此，北京大学政府管理学院吴丕教授指出，腐败问题严重侵蚀社会主义肌体，已在很大程度上阻碍着中国的发展，“腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国”已成为执政党与公众的共识。不少受调查者表示，通过学习十八大报告及习近平总书记的讲话，对新一届领导集体在未来几年有效破解腐败难题充满信心。

　　值得注意的是，在党政干部面访调查中，腐败问题虽然也被选为首位，但相较于其他群体的选择而言，紧迫程度、复杂程度、尖锐程度、关注程度的分值不高(分别为3.58、3.80、3.60、3.53，远低于总体均值的4.15、3.88、4.03、3.95)。这可能说明党政干部对于腐败问题已形成“问题并不复杂，但就是解决不了”的麻木心理定势，值得关注和警惕。

　　近几年来，中央不断加大反腐力度，但腐败行为却并未得到遏制，个别地方甚至出现越演越烈的态势，充分说明了反对腐败的难度。反腐举措“官员财产申报与公示如何落到实处”选项入选“国家级难题”第十项，说明当前公众对此寄予厚望，期待由此为突破口真正开创反腐新局。不少受调查者强调，家庭财产申报制度让所有领域干部如实申报、登记主要家庭财产并公开，这样便于公众监督，相信此项制度的真正实行将给贪污腐败行为以致命打击，且不难操作，深得人心。

　　(四)不同地域受访者对国家级难题的认识高度一致

　　本次国家级难题调查，受访者覆盖了中国大陆东中西部地区。我们对受访者按照东中西部进行了聚类分析，结果显示，不同地域的受访者对国家级难题的排序高度一致(在22个难题中，有7个难题的排序完全相同，同一个难题，在不同地域间的最大排序差别微小)；对这些难题的紧迫程度、尖锐程度、复杂程度、关注程度的评分也大致接近(平均值相差在0.05%以内)。这说明，虽然不同地域之间经济社会发展水平有差异，但公众对党和国家面临的重大问题、挑战的认识是一致的。换言之，不同地域受访者的一致选择也从侧面印证，本次调查得出的十大“国家级难题”凝聚了公众的共识。

　　另外，来自不同经济发展阶段、不同生态环境地域的受访者均将“经济下行压力加大，如何持续快速发展，做更多更大蛋糕”和“资源、环境、生态危机凸显，如何建设美丽中国”列入自己选择的前十位难题之中。这一方面表明，保持经济可持续快速发展仍然是社会公众毋庸置疑的重大关切，仍然是党和国家不可动摇的中心任务，另一方面也说明转变发展方式、实现人与自然和谐相处的迫切。

　　不少受调查者指出，虽然勤劳智慧的中国人在短短几十年内取得了惊人的成就，但也埋下了前进道路上的障碍。最突出的缺点是经济发展方式依然粗放，投资率偏高，消费率畸低，全要素生产率相对维持在较低的水平。这种增长方式对中国有限的资源和脆弱的环境带来了巨大压力，亟须转变。

　　(五)温和人群更关注增量进步；理性人群更关注执政党自身建设；激进人群更关注社会公平

　　为更深入地了解受访者对国家级难题的关注方式，我们将所有受访者对22个难题的紧迫程度、尖锐程度、复杂程度、关注程度所给出的分数的平均值(满分5分)分成三个区间：平均值在2.5以下的为温和人群，这类人群的激进程度最低，对现状的满意程度较高；2.5-3.5的为理性人群，这类人群既有较强的问题意识，也能用理性的眼光审视问题；3.5以上的为激进人群，这类人群有强烈的忧患意识，对国家、社会的变革抱有十分迫切的期待。通过聚类分析发现，这三类人群对国家级难题的关注各有侧重：

　　温和人群更加关注既有发展成果的巩固和经济社会的增量式进步。如，在温和人群的选择中，“如何加强国防和军队建设，为现代化成果提供有力保障”列第11位，显著高于理性人群(21位)、激进人群(18位)。又如，温和人群将“如何既有效扩大民主参与，又防止劣质民主”列至第9位，而在理性、激进两类人群的选择中则均未进入前10位。

　　理性人群更清醒地认识到执政党自身建设在国家级难题中的意义。如，在理性人群的选择中，“在新的历史阶段，如何实现党的建设科学化”列第6位，而温和人群的选择是第16位，激进人群更低至第19位。另外，理性人群的选择中，“如何回到群众中去，提升群众的支持度拥护度”排第10位，理性人群对“如何正确看待党内矛盾，增强党内团结”的重视程度也显著高于其他两类人群。

　　相较于发展，激进人群更重视实现社会的普遍公平。如，随着激进程度的提高，对收入分配不公的重视程度也逐渐提高。尤其是在激进人群中，“贫富差距过大，收入分配不公，如何科学分配好蛋糕”超过腐败问题，被视为首要的国家级难题。但“经济下行压力加大，如何持续快速发展，做更多更大蛋糕”，在激进人群中的关注度显著低于其他两类人群。

　　(六)未入选前十项国家级难题的问题同样不容忽视，有些甚至更关乎根本，需要社会各界提高认识，推动解决

　　分析调查结果可以发现，国家安全、文化与价值观领域的“国家级难题”选项得票率与得分均较低，普遍排名靠后。“台独藏独疆独分裂势力始终不消停”在所有难题中列最后一位；“领土、领海纠纷等历史遗留难题待解，和平崛起面临挑战”也没有进入前十位；“如何构建国外听得懂，国内受欢迎的新话语体系”的关注程度仅2.35，为所有分值中最低。

　　而事实上国防与军队建设、分裂势力挑战、话语体系建构等远离日常生活的难题，与政治、社会领域的挑战一样不容忽视，有些甚至更关乎根本。对此，复旦大学国际关系与公共事务学院副院长苏长和教授不无担忧地指出：“如我们与西方国家发生冲突，我们可能不会输在军事战场上，怕的是在舆论战场上会输掉。知识分子甚至一些党员干部的思维和话语基本受美国灌输的那套价值观、历史观的影响，缺少自信心。”本次调查中受访者对文化、价值观领域难题的普遍较低敏感度，也印证了这种担忧的现实意义。

　　中国共产党以全心全意为人民服务为宗旨，解决公众关心、关注的难题是与生俱来的使命。虽然国家安全、文化、价值观领域问题与公众切身利益关联度相对较低，在此次调查中并未进入前十项，但对于国家的强大、政治共同体的维系而言亦具有根本性的重大意义，同样是社会各界与我们党必须清醒认识、努力解决的。

　　党的十八大开启了中华民族的崭新未来。在全面建成小康社会的决定性阶段，机遇与挑战并存，如何把握好战略机遇期，既要有强大的道路自信、理论自信、制度自信，也需要直面挑战、迎难而上的责任、担当与勇气。

　　中国改革发展成就辉煌，举世公认。我们的底子厚了，我们的起点高了，同时我们积累的问题也多了。必须清醒地认识到，在近五到十年间，我们还面临着形形色色、大大小小的各种难题。

　　难题与挑战是一种客观存在，不以人的意志为转移，无论你重不重视，它们都在那里。但在实现“中国梦”的关键时期，我们只有集中优势资源、优先解决那些事关全局、触及根本、急切紧迫、关注程度高、解决难度大的“国家级难题”，才能在改革攻坚上真正取得突破性成果。

　　究竟“哪些难题属于国家级”？面对这样的追问，不同的人有不同的标准，见仁见智。围绕这一核心问题，在遵循科学规范、学术研究规律的前提下，人民论坛杂志展开了系统深入的研究与大范围的公众调查。调查问卷列出了22个“国家级难题”选项，并从“紧迫程度、复杂程度、尖锐程度、关注程度”等四个维度，对各个选项进行了量化考察的设计。

　　公众调查结果显示，前三项“国家级难题”分别为：“腐败多发高发，反腐不力亡党亡国，如何跳出历史周期率”；“贫富差距过大，收入分配不公，如何科学分配好蛋糕”；“如何让底层公众买得起房、看得起病、上得起学”；得票率分别为100.00%、97.16%、86.75%。

　　调查数据更进一步揭示：前10项“国家级难题”有8项集中于政治和社会领域，要实现百姓对“美好生活的向往”，政治和社会领域的改革与发展亟需迎头赶上；不同地域、不同群体均把腐败问题列为首要国家级难题，部分党政干部对此却相对麻木；未入选前10项“国家级难题”的文化、价值观领域的问题同样不容忽视，有些甚至更关乎根本，需要社会各界提高认识，高度重视；等等。

　　本次调查结果并非全面呈现了事物的本质，但至少它是公众意见的汇集，如果说民众的感受与见解体现了真实的中国，那么，这样的结果无疑值得社会各界参阅与深思。

　　国家级难题是一个开放性的课题，需要各界更深入地探讨。为了使探讨覆盖更多领域，本期深入分析了前三项(属于政治、社会领域)、第七项(“资源、环境、生态危机凸显，如何建设美丽中国”，属于生态领域)与第九项(“经济下行压力加大，如何持续快速发展，做更多更大蛋糕”，属于经济领域)“国家级难题”，其他几项将在下期继续探讨。

　　习近平总书记深刻指出，我们不能“躺在过去的功劳簿上”，“责任重如泰山，事业任重道远”。直面“国家级难题”，以巨大的决心与勇气加以解决，将开启中华民族伟大复兴新征程上的又一新起点。

　　什么样的难题称得上“国家级”

　　——专家眼中的“国家级难题”

　　吴丕等

　　人民论坛编辑部广泛征求了300余位专家对“国家级难题”的看法或意见，现将部分专家的精彩观点摘发如下，供读者参考

　　两个概念最为重要

　　北京大学政府管理学院教授吴丕：“国家级难题”是一个新提法，这个提法和对此的讨论至少可以引起我们思考：国家究竟有什么真正的难题需要研究？其中有两个概念最为重要，一是“国家”。即是有关整个国家的发展大计的、在国家这个层面遇到的重大而艰难的课题，也必然会涉及到国家的大政方针以及具体政策措施。问题的存在，必定对我们国家造成严重的不良影响，会阻滞国家的发展与进步；问题的彻底解决或部分解决，必定能够较大地或极大地推动我们国家的发展进步。另一个重要概念是“难题”，难度的高低可能各人会有不同的看法：定得高，则“难题”的数目会少；定得低，则“难题”的数目会多。在这上面最后即使不能得出一个一致的意见也无妨，因为这样的讨论能够让人们较好地认识到底什么才是我们国家面临的重大问题，才是我们学术研究需要重视并认真研究的。而关于“难度”，应当是认识起来很难，解决起来更难。难在问题有很大的复杂性，涉及面很广，层次很多，争议很多，解决起来阻力很大，难点很多，需要一个相当长的时间段才有可能获得解决。就我个人来看，有两个课题可以列入“国家级难题”。一个是反腐败；另一个是农村现代化。当然这样的题目有失简单，作为一个“国家级难题”应该在题目上再作思考。

　　三个角度缺一不可

　　南开大学周恩来政府管理学院副院长常健：所谓“中国的国家级难题”，必须从客体、主体和主体间三个角度来加以界定。从课题本身的客体角度，能够被称为“中国的国家级难题”必须具备三个条件：须事关中国的问题，而非其他国家的问题，也非全球性问题；须事关中国国家整体性问题，或普遍的局部性问题，而非仅限于某个局部的问题；其本身错综复杂，破解确有相当难度。从课题研究者的主体角度，能够被称为“中国的国家级难题”必须具备以下条件：即被包括国内外顶尖级研究者在内的众多研究者所研究，但并未得出有效的解决方法。从课题研究者的主体间角度，能够被称为“中国的国家级难题”必须在研究者中引发巨大而持久的争论。在评价是否构成“中国的国家级难题”时，这三个角度应当是缺一不可的，如果仅从一个角度来评价，往往会“鱼目混珠”。

　　透过两个维度理解国家级难题

　　北京大学马克思主义学院教授郇庆治：对于“国家级难题”提法，大家的认识恐怕很难一致。一方面，所谓“难题”的基本意涵是“两难性的”，或者英文里面的“悖论性的”、“成问题的”，其直接意思是“做”与“不做”都有难以回避的困难或风险。另一方面，所谓“国家级”无非是指其影响范围、关系的重大和具有长远或根本的效用。上述二者结合，可以大致确定理解“国家级难题”的视角与维度。比如，政治与社会的民主化恐怕是首当其冲的一个“国家级难题”，再比如，生态环境的保护和恢复也是一个无法回避的“国家级难题”。其他类似的问题还有许多，比如民族地区的多元融合与统一问题、农村生活与生存方式的重构问题(社会主义新农村建设或新一轮城镇化问题)，等等，其核心都不只在于问题本身的重要性，而更在于我们把握与应对这些问题时的悖论性与两难性。

　　国家级难题特点有三

　　原中山大学党委常务副书记、教授郑永廷：所谓国家级难题，就是国家面临的难以解决的问题和难以处理的事情。国家级难题的特点应为：一，覆盖全局、影响深远，是国家在改革开放、建设发展过程中不可避免遇到的主要矛盾。这些主要矛盾会在各个领域、以各种形式表现出来并形成深远影响。因而国家级难题不是局部性、个别性问题，而是关乎国家全局与发展前途的问题。二，复杂多变、解决困难，这种难题具有复杂性与某些不确定性。解决这种难题，必须站在全局高度、兼顾历史背景、立足长远发展、抓住关键问题突破，否则，不仅不能解决问题，还可能把问题搞得更复杂。必须清醒地看到，因为存在多样性价值取向和拥有不平衡的利益资源，提出的解决问题的办法都难免会遭到一些人的质疑甚至反对，但是，坚持正确方向与原则，深化改革、突破难关、主导发展，一定会有新局面。顾忌矛盾、不敢突破，只会陷于困境。三，现实性强、关注度高，在大局上关系到国家发展，对个人涉及到自身利益，因而多数人会高度关注并希望按照自己的意愿尽快解决。当前中国的国家级难题主要有：政治与经济、政府与市场、公平与效益(政治体制改革与经济体制改革)关系的处理难题；干部与群众、权利与利益、占有与竞争关系的处理难题；法治与德治、管理与道德、教育与修养关系的处理难题；和平与战争、开放与自主、世界性与民族性关系的处理难题。

　　当前中国的所谓国家级难题有很多

　　国家行政学院经济学部主任张占斌：国家级难题即涉及到党和国家改革发展中需要解决但又没有解决的重大和关键问题。它可以从性质上如经济、社会、政治、文化、生态等方面界定，也可以从办法上如发展问题、改革问题、开放问题等界定，还可以从体制、机制、政策等方面界定。一般来说，很多问题是综合性的，解决的办法也需要综合配套，但其中可以根据分类，采取有侧重的办法，对症下药。当前中国的所谓国家级难题有很多，比如经济领域的农民工市民化问题、公共服务均等化问题、要素市场化问题、国有企业做大做强问题等，社会领域的收入分配问题、社会管理问题、保障房建设问题等，政治领域的民主选举问题、社会监督问题、腐败治理问题、司法公正问题等。

　　城市化与城市国际化是中国的国家级难题

　　美国杜克大学教授刘康：城市化与城市国际化是中国的国家级难题。城市化是中国现代化现阶段的一个关键目标。中国三十多年来的城市化，跟改革开放的步伐与思路一致。经济优先、GDP导向的政策，使中国城市人口急剧增长，城市规模急剧膨胀。目前多数城市的国际化方案并未能提出创新思路，依然是GDP导向，经济优先。国际化的城市要有文化特征，要关注城市人文等综合发展。城市国际化的最高境界，在于文化的国际化，包括这个城市的历史人物、历史记忆、文化支点、城市伦理、城市信仰等因素。中国城市化的软肋是文化的缺失。文化导向还是经济导向，是中国城市国际化的战略方向问题。中国现代化的现阶段，如何使价值观重建和文化导向成为以人为本、可持续发展的科学发展观的真正核心内容和具体目标？这是中国面临的国家级重大难题。

　　怕的是舆论战场上会输掉

　　复旦大学国际关系与公共事务学院副院长苏长和：如果我们与西方国家发生冲突，我们可能不会输在军事战场上，怕的是舆论战场上会输掉。知识分子甚至一些党员干部的思维和话语多受美国灌输的那套价值观、历史观影响，缺少自信心。内宣和外宣话语权降低，媒体出格行为屡见不鲜，党和国家讲什么，个别媒体就敢以隐蔽又不违法的方式肢解、嘲笑甚至挑战。媒体甚至跟学术研究唱对台戏，你讲中国特色社会主义，它说中国特色资本主义。媒体宣扬金钱至上、纵欲奢靡的生活方式，社会勤劳、劳动致富的价值被忽视，投机取巧成风，崇洋媚外成风，萎靡低迷成风。高校对“国际化”理解较片面，文科中盲目推行英文教学，降低了汉语的主体地位，在发展中国家国际办学太少。腐败削弱了党和国家公职人员在人民群众的威望和信用。如此等等。这是国家级难题。如再不予以高度重视，对党的执政和国家向更高阶段的发展进行突破，将是个巨大危险。

　　收入分配问题是国家级难题

　　中共中央党校经济学部主任赵振华：自古以来收入分配就是一个很难解决的问题，无论是发达国家还是发展中国家，都在致力于解决这一问题。之所以说难以解决，一是因为造成收入分配问题的原因复杂。既有市场经济规律自身的作用，即使是公平竞争也可能带来不公平的分配结果，也有政府调控不到位或错位导致，还有自然、历史、地理的原因以及非法收入等因素。既有劳动者自身的问题，也有社会原因，各种因素交织在一起。二是一旦分配格局形成，很可能形成既得利益群体，要重新调整利益格局难度就比较大。三是收入本身又具有刚性，只能增加，不能减少，一旦减少就会引起不满情绪。四是收入分配问题的解决还依赖于国家财政，如果没有庞大的财政支持，诸如社会保障问题、贫困问题等很难解决。从我国解决收入分配问题的历史来看，早在上个世纪80年代末期就有学者不断地研究，政府也在不断地努力，但效果并不十分理想，也反映这一问题解决起来难度较大。

　　专家称十八大后亟待制定《反腐败法》

　　王明高

　　公众推举的第一难题：

　　腐败多发高发，反腐不力亡党亡国，如何跳出历史周期率

　　总得票率：100%

　　紧迫程度4.15 复杂程度3.88 尖锐程度4.03 关注程度3.95

　　(最高值为5，最低值为1)

　　入选理由：贪污腐化、权钱交易等腐败行为造成种种社会不公，挥霍了大量公众辛苦创造的社会财富。人民群众对腐败深恶痛绝，已经成为目前社会矛盾激化、群体性事件频发的一个重要诱因。如果得不到有效遏制，腐败就会像毒瘤一样侵蚀社会肌体，严重影响政府的公信力，动摇党的执政基础，并最终导致一个政权的衰亡。

　　十八大报告：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”

　　十八大报告强调“要坚定不移反对腐败”，并指出“这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国”。在十项国家级难题调查中，腐败问题高居榜首，也反映了这一问题的严重程度。深入贯彻落实十八大精神，真正从源头上遏制腐败，亟待制定一部专门的《反腐败法》。

　　制定反腐败法的必要性

　　首先，遏制贪污、贿赂犯罪，需要制定反腐败法。我国目前正处于体制转轨、社会转型的特定历史发展时期，消极腐败现象呈阶段性多发、高发的态势，反腐败的形势依然非常严峻。一方面，在党和政府的领导下，通过全社会的共同努力，反腐败工作取得了很大成绩，查处了一批大案要案，产生了很好的社会影响；另一方面，贪污贿赂犯罪依然猖獗，腐败现象仍相当严重，必须采取更为有效的措施，以遏制贪污、贿赂犯罪行为的高发态势。制定一部专门的反腐败法，不仅能使反腐工作有法可依，有章可循，而且通过系统、科学的法律规定，有效地预防和控制犯罪，使反腐工作能具有长期效应，形成以“打击”为基础，以“控制”为特征，以“预防”为重点的综合治理体系。

　　其次，惩治贪污、贿赂犯罪，需要制定反腐败法。治民先治吏，这是历代王朝共同的经验，因而封建君主鲜有放弃重典治吏的例证。党和政府历来十分重视廉政建设，但是，当前反腐败工作仍面临较为复杂、严峻的形势，彻底清除贪污贿赂等腐败现象，仍需要一个相当艰巨的过程，而在这过程中，法律在治理腐败、制约权力滥用上起着关键作用。对此，我们必须在法制建设方面，制定一部长期稳定、科学有效的专门法律，作为我国反腐败工作的法律依据，以使反腐败工作在法治的轨道上进行，并受到法律的保障。

　　再次，动员、鼓励人民群众，需要制定反腐败法。惩治腐败是一个系统工程，需要全社会的共同参与，绝不是一个或几个国家机关的事。反贪污、贿赂的专门工作，必须取得人民群众的广泛支持，才能取得好的效果。群众举报在很大程度上推动了揭发和查处贪贿犯罪工作的进行，在反贪污、贿赂斗争中发挥了举足轻重的作用。纪检、检察机关在不断总结群众举报工作经验的基础上，制订了一些工作制度，用以鼓励、奖励、保护举报人。类似这样的经验和制度规定，在司法实践中还很多，需要将它们上升为法律，使之具有普遍效力。制定一部专门的反腐败法，科学地汇总这些实践经验，对于宣传和动员人民群众积极投身反腐败斗争，鼓舞人民群众士气，增强党和国家与人民群众的血肉联系，巩固党的执政地位，树立国家反腐倡廉形象，都有十分重要的现实意义。

　　最后，建立、完善现行反腐法律体系，需要制定反腐败法。反腐败斗争必须在法律的框架中进行，离开系统完备的法律制度，反腐败对策就是一纸空谈。综观我国目前相关法律，特别是刑法和其他单行法规虽有关于惩治贪污贿赂行为的条款，但存在着范围狭窄、体系不完整、与国际先进的反腐理论不合等内在的立法漏洞以及缺失独立的腐败案件诉讼程序、各反腐组织之间的协调性不足等外在运行机制的缺陷。内在立法上的漏洞成为腐败行为逃脱法律谴责的重要依据，也是导致腐败犯罪屡禁不止并有扩大趋势的重要原因；而外在运行机制上的缺陷导致腐败犯罪不能及时得以惩处，难以起到反腐制度的社会警示作用。解决方法有两个：一是对原有法律进行补充和修改，以期符合打击腐败犯罪的要求；二是制订统一的反腐法律，即《中华人民共和国反腐败法》，并以此协调各项反腐法律。笔者认为后者是解决问题的最佳方案。

　　制定反腐败法的可行性

　　首先，国外相关立法经验使制定反腐败法成为可能。制定专门的惩治贪污、贿赂条例，在国外有先例可循。据有关资料统计，目前对贪污贿赂腐败犯罪专门立法的国家有30多个，如新加坡、美国、菲律宾、越南、肯尼亚、赞比亚等等；涉及反腐败的法案有100余部。

　　其次，反腐败法与现行法律的互补性使制定反腐败法成为可能。专门的反腐败法可以与刑法典、刑事诉讼法典相得益彰，编织起更加严密的反腐法网，并不损害刑法典的完整性。如印度1988年制定的《防止腐败法》第二十八条规定：“本法作为其他法律的补充而不是废除。本法的任何条款均不能使根据其他法律可能被起诉的任何公务员免于起诉。”

　　再次，反腐败经验亟待法律化的迫切要求使制定反腐败法成为可能。我国在反腐败的长期实践中，形成了许多行之有效的政策、措施、经验，有的虽然已经以法律形式确定下来，但较为分散，不便操作；有的则没有被上升为法律，致使一些好的措施、经验得不到充分运用，或者因为缺乏规范、制约而在实践中扭曲变形。比如：举报制度，“双规”、“两指”专案制度，指定管辖、请示报告制度，行贿区别对待制度等等。如果将这些措施和经验法律化、规范化，将给我国一些特殊反腐败措施提供法律依据。

　　最后，特殊原则和制度的存在使制定反腐败法成为可能。反腐败法可根据本国国情，制定若干特殊的原则和制度。世界许多国家和地区根据国内实情，制定了一些特殊的原则和制度。如文莱的《防止贿赂法》规定：“反贿赂局局长、副局长、助理局长、首席特别调查官有权在没有逮捕令的情况下逮捕任何涉及本法规定的犯罪人员。”“无证逮捕”显然与刑事诉讼法的原则相悖，也不宜作为特殊原则规定在诉讼法中，但立法者认为根据本国的司法实践，有必要对贪污贿赂罪区别对待，那么，专门的反贪污贿赂法就是最好的载体。又如有的国家和地区对贿赂罪设置了证据推定制度。中国香港地区的《防止贿赂条例》第二十五条规定：“如已证明被告人曾给予或接受利益者，则除能证明被告人曾酬谢别人或受到别人的酬谢，并且此情况在起诉书中受到控告，即应推定此种行为为贿赂，除非相反的情况得到证明。”刑法在一般情况下是不会设置证据推定制度的。因为这会给诉讼带来很大风险，甚至会造成对人权的侵害，立法机关之所以作出似乎与法律理论不符的规定，实属反腐败斗争的需要。因为贿赂行为是一对一的，取证困难，往往证明了行贿，而受贿人拒不承认；或受贿人作了供述，而行贿人拒不承认，从刑法的角度都难以认定。证据推定制度的基本内涵是：只要确证了一方行贿或受贿，即可推定另一方受贿或行贿，只有在被推定一方提出了反证并经确认的情况下，推定才不成立。因此，我国可根据自己的特殊情形，制定若干特殊的原则和制度。

　　《反腐败法》构想

　　制定《中华人民共和国反腐败法》，应体现惩防并举、综合治理、从严惩处、慎重准确、特殊犯罪特殊处理等原则，并注重可操作性。制定《中华人民共和国反腐败法》，内容应包括前面所述的诸如金融实名制度、家庭财产申报制度、遗产税与赠与税制度、公民信用保障号码制度以及反腐败国际合作制度等一系列科学的反腐败制度。在实行公民信用保障号码制度的前提下，实行金融实名制和家庭财产申报制度，能够将个人收入与财产拥有更加透明化，起到“亮出钱袋子和家底子”的作用；征收遗产税与赠与税，可以淡化腐败动机，将部分灰色收入和非法所得转化为国家收入；反腐败国际合作制度则有利于解决贪官外逃所带来的问题。这些制度注意到了打击腐败犯罪的各个方面，因此，我们应当将这些科学、先进的反腐败制度都纳入到反腐败法的范畴之中，在这一我国反腐领域最具权威性立法的框架之内，将其融合为一整套相互配合、相互补充、共同作用的反腐败的系统措施与方法。

　　(作者为湖南商学院副院长、“中国惩治和预防腐败重大对策研究”课题组组长)

　　中国反腐还要做什么？

　　——建议出台两部廉政规范文件，建成我国反腐败体系

　　林喆

　　在现代国际社会，各国反腐败的方式形形色色，然而不管采用哪种方式，一部《反腐败法》的制定都被视为是必不可少的

　　在廉政建设方面，我们已做了什么？还要做什么？

　　从2004年开始，在廉政建设方面，中央加大了制度建设：一是出台了《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》两个条例，并发出《坚决制止借两个条例学习培训之名搞不正之风的的通知》；二是制定了干部引咎辞退制度；三是中组部和中纪委完善了专门的巡视机构；四是中纪委和监察部对56个派驻纪检监察机构实行了统一管理；五是中纪委表示欢迎媒体的监督作用(这表明对腐败和反腐败的报道在国内不再是禁区！)。更重要的是国务院《行政许可法》实施，国务院和地方行政部门由此取消和调整的审批项目达1806项。2005年起，我国进入体系性反腐败时期。根据我国加入《联合国反腐败公约》对世界所作的承诺，之后我国的反腐败分为两个阶段：第一阶段加强制度建设，践履了两大承诺，即惩治一批贪官和制订了一系列反腐法规和党规，以及通过两院司法解释，在法律上加强了对腐败犯罪行为的惩治；第二阶段加强与国际社会的合作。签订双边引渡条约和追逃贪官及追回由贪官带到国外、流失在国外的资产，并出台了《反腐败和廉政建设》白皮书。

　　在廉政建设方面，我们尚未做到什么？财产申报制度未能在法律上得到确认；《反腐败法》20年中尚未被列入立法规划，未能出台；“两公”现象未能被遏止；“回避”制度未能被认真执行。“回避”制度古已有之：第一避亲，第二避嫌，第三避籍，但这些年来，诸多制度形同虚设。尚未做到的便是今后要做的。其中，最重要，也是最紧迫的是建成反腐体系，而反腐体系建成的标志是《反腐败法》的出台。

　　《反腐败法》立法应包含以下几项基本内容

　　一、关于公务人员接受礼品范围及其最高限额的规定，考虑到我国的国情，建议将我接受礼品的最高限额规定为300元人民币(约50美金)。

　　二、关于公务人员从事第二职业的规定，建议该法明确对公务人员从事第二职业及离职后的行为作出如下的限定：(1)规定公务人员(特别是党政干部)不可同时兼任一个以上的公职，或在公职外担任地方机构、国营公司、或公私合营企业的职务，如董事、经理(这方面可借用德国的规定)；(2)规定公务人员(特别是党政干部)不得从事可能损害或影响其职务的“第二职业”；(3)禁止公务人员(特别是党政干部)为获取报酬而从事产生行为冲突或利益不一致的兼职，不准接受外国政府的酬金，私自代表他人或出庭与政府对抗，不得充当外国经纪人的代理商或与私营机构进行交易活动，不得以滥用职权来谋取报酬或接受超出标准的酬金(这方面可借鉴美国的规定)；(4)规定非经政府事先批准，任何公职人员(特别是党政干部)不得参与经商或接受任何雇佣和工作(这方面可借用巴基斯坦的规定)；(5)对公务人员(特别是党政干部)离职后所从事的职业和接受馈赠的行为进行限制规定，公职人员(特别是党政干部)退职后在有关私营企业的就业行为应受到限制(这方面可借用韩国的规定)；(6)规定公务人员(特别是党政干部)在离职前后不得从原先与其有利益关系的人那里接受馈赠。

　　三、关于亲属回避制度的规定，建议在《反腐败法》中规定明确的亲属回避制度。规定公务员(特别是党政干部)不得与其配偶、子女及有亲属关系(父母子女、祖父母辈与孙辈、堂表亲、联姻亲)或与特定关系人同属一个部门或单位，不得构成上下级关系或同事关系，或双方有经济活动；官员子女不得借助父母的地位或影响力非法经商牟利，进入暴利行业(这方面可借用新加坡的规定)。并将《公务员法》第69条的避籍制规定纳入，即“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域(即原籍地或成长地)回避，法律另有规定的(如民族自治地方公务员任职)除外”。

　　四、关于公务人员财产申报制度的规定，建议在《反腐败法》中明确规定含公示在内的财产申报制度。公示范围可初步确定为“同级公示”。规定“申报结果的公示范围可以视条件的成熟程度而逐步扩大，可以先做到同级公示”，即在班子内或同级干部中公开，由人大产生的干部的收入申报在人大中公示；这里不应有“秘密申报”部分，也即不应有暗箱操作部分；规定对于不如实申报收入，“以谎报罪”论处(所以先应在刑法上设定一个“谎报罪”)。

　　五、关于公务人员违法行为法律责任的规定，建议在这部分对公务人员违法行为法律责任只作原则规定，如规定“公务人员违法行为应受到党纪政纪处罚，对于公务人员的犯罪行为由司法机关审查判决。”

　　六、关于国内反腐败权威机关的确认，建议在该法中对于我国专门行使或兼有廉政职权的反腐组织和领导机关作出明确的规定。建议规定中纪委及各级纪检监察部门在反腐败中的核心领导地位或工作职能、重要地位，以使它们的领导地位和工作职能具有法定性。

　　此外，建议在《国家公务员法》中对于公务人员的聘用、晋升、任免，及考核制度做出更为详细的规定。并在实践中废除非暴力犯罪的死刑，而在刑法中增设“终身监禁”的刑罚。

　　在现代国际社会，各国反腐败的方式形形色色，然而不管采用哪种方式，一部《反腐败法》的制定都被视为是必不可少的。

　　尽快出台《反腐败法》是我们今后几年中最重要的任务。考虑到中国国情，该法出台最大的难点在于：执法主体的难以缺定，可能驾空中纪委的领导权。鉴于此种请况，建议出台两个文件，一是出台由中央前后作出的党规汇辑而成的《公务人员行为道德规范典》；二是出台《公务人员腐败惩治条例》。这种以法律和道德双管齐下文件的出台，标志着我们反腐败体系的最后完成。

　　(作者为中共中央党校政法部教授)

　　收入分配不合理的当前表现

　　王天义

　　公众推举的第二难题：

　　贫富差距过大，收入分配不公，如何科学分配好蛋糕

　　总得票率：97.16%

　　紧迫程度4.05 复杂程度3.88 尖锐程度3.98 关注程度3.98

　　(最高值为5，最低值为1)

　　入选理由：近年来，我国地区、城乡、行业、群体间的收入差距有所加大，分配格局失衡导致部分社会财富向少数人集中，收入差距已经超过基尼系数标志的警戒“红线”。不少专家提出，当前我国收入分配己经走到亟须调整的“十字路口”，缩小贫富差距、解决分配不公问题十分迫切，必须像守住18亿亩耕地“红线”一样守住贫富差距的“红线”。

　　十八大报告：“实现发展成果由人民共享，必须深化收入分配制度改革……规范收入分配秩序，保护合法收入，增加低收入者收入，调节过高收入，取缔非法收入。”

　　“干得多，挣得少”是许多工薪阶层的共同感受。在初次分配中，收入分配过分向非劳动要素倾斜。一是居民收入增长速度长期低于经济增长速度。1979年到2008年，我国GDP年均增长率为9.8%，而城镇居民人均可支配收入年均增长率为7.2%，农村居民人均年纯收入增长率为7.1%。

　　二是工资增长速度长期低于财政收入增长速度。1979年至2008年的30年中，我国财政收入年均增长率接近15%，而职工年均实际工资增长率为7.7%。特别是自1995年以后，我国财政收入每年都大幅度增长，而职工工资总额和职工工资水平则增长相对缓慢。

　　三是工资增长速度长期低于经营管理者收入增长速度。据有关资料显示，上市国企高管与一线职工的收入差距在18倍左右，企业高管与社会平均工资相差有几十倍之多。新世纪以来，劳动者报酬在整个初次分配中的比重大幅下滑。“干得多，挣得少”是许多工薪阶层的共同感受。

　　我国富翁数量已经仅次于美国。在再分配环节中，收入分配过多向少数人和政府倾斜。据福布斯公布的数据，目前我国个人可支配收入超过100万美元的富翁已经超过47万个，可支配财产超过1亿元的富翁至少有1万个。目前我国富翁数量已经仅次于美国，位居世界第二位。中国富翁多集中于房地产行业。在2009年福布斯中国财富排行榜上，前400名富豪中，房地产商占154位；在前40位巨富中，房地产商占19位；在前10位超级富豪中，房地产商占5位。与此同时，我国还有相当多的贫困人口。

　　经过初次分配和再分配，形成了收入分配的三方面倾斜(向非劳动者倾斜、向政府部门倾斜、向少数人倾斜)，严重影响了中国的居民消费。

　　六成以上居民收入达不到平均水平。在收入分配结构方面，居民收入差距不断扩大，占人口65%以上的居民收入达不到平均水平。具体来看：一是城乡收入比达到3.32:1，占人口大多数的农村居民人均收入不足城市居民收入的三分之一，如果将城乡社保水平考虑进去，农民人均收入不足市民收入的六分之一。据国家统计局数据显示，近10年中，我国近60%的农村居民的消费额只有城乡居民消费总额的21%左右。

　　二是少数高收入者将平均收入水平拉高，占60%以上的居民收入达不到平均水平，其结果是高收入者有消费能力无消费欲望，低收入者有消费欲望而无消费能力，中等收入者有一定消费能力但由于没有良好收入预期而不敢消费，最终导致消费需求增长乏力。可以想见，如果中等收入家庭能达到平均消费水平，中等偏下和低收入家庭的消费水平能提高一个档次，我国的内需将会有怎样的扩张！

　　(作者为中共中央党校经济学部教授、博导)

　　遏制贫富差距扩大刻不容缓

　　青连斌

　　贫富差距的持续扩大，已经成为影响我国经济发展与社会和谐稳定的突出问题，遏制贫富差距的扩大势头并努力缩小差距已经刻不容缓

　　当下的中国，大家都在议论贫富差距的扩大问题。对这一问题，老百姓高度关注，党和政府高度重视。党的十八大报告提出，调整国民收入分配格局，着力解决收入分配差距较大问题，使发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着共同富裕方向稳步前进。这是执政党将以更大力度改善民生和加强社会建设的明确信号。

　　贫富差距持续扩大，已经成为一个不可否认的客观现实，甚至有人惊呼中国的城乡居民收入差距已经成为“世界之最”。从财富占有差距来看，一方面，随着社会生产力的发展和居民收入水平的不断提高，社会财富总量大幅度增加，但另一方面，财富在社会成员之间的分配极不均等。

　　贫富差距的持续扩大，已经成为影响我国经济发展与社会和谐稳定的突出问题，遏制贫富差距的扩大势头并努力缩小差距已经刻不容缓。

　　首先，它关系到中国特色社会主义事业的成败和对改革开放成败得失的评价。社会主义就是要共同富裕。一部分人越来越富，一部分人越来越穷，那是两极分化，社会主义不是那个样子。如果不采取强力措施遏制贫富差距的持续扩大，出现两极分化不是没有可能的，但如果真的出现了两极分化，用邓小平的话说，我们就失败了，就真的走上邪路了。所以，我们必须从社会主义本质的高度、从建设中国特色社会主义的高度、从确保改革的社会主义性质的高度重视遏制贫富差距扩大问题。

　　其次，它关系到巩固党的执政地位。党的一切理论和所做的一切，都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。但是，如果在经济得到快速发展、社会财富总量大幅增加的同时，一部分社会成员的收入水平长期偏低，在社会财富这块“蛋糕”的分配中长期得不到应有的一块，他们对收入分配状况的不满、对贫富差距持续扩大的不满，有可能转化为对政府的不满，转化为对党的不满，从而对党的执政地位产生我们极不愿意看到的消极的影响。

　　再次，它关系到社会的和谐稳定。进入新世纪新阶段以来，我国发展又呈现出一系列新的阶段性特征，社会矛盾、社会问题不可避免。改革开放30多年来，随着经济的发展，民生问题持续得到明显改善，但是，贫富差距扩大以及其他方方面面的现实社会矛盾和问题，都客观地表明全体人民并没有能够公平合理地分享到改革发展的成果。因此，在当前社会阶层出现分化，社会利益关系越来越复杂，各方面矛盾错综交织的背景下，不采取强力措施缩小贫富差距，是难以化解当前突出的社会矛盾尤其是利益矛盾的，是难以维护和谐稳定的社会环境的，也是难以巩固党执政的社会基础的。

　　第四，它关系到全面建成小康社会目标的实现。全面建成小康社会的奋斗目标，是一个综合性的指标，包括经济、政治、文化、社会发展的各方面。我们已经实现的“总体小康”是低水平、不全面、发展不平衡的小康，其中发展不平衡的一个重要表现就是城乡之间、地区之间存在很大的发展差距，不同社会群体之间以及居民之间的收入差距持续扩大。党的十八大提出了实现全面建成小康社会奋斗目标的新的更高要求，要实现这一的更高要求，必须下大的力气，采取切实有效的措施遏制收入差距扩大的势头。

　　(作者为中共中央党校科学社会主义教研部教授)

　　贫富差距成因的政策盘点

　　徐祥临

　　贫富差距问题实在是个大问题，必须实实在在地解决才行。在政策上，要以提高劳动报酬为核心，全方位地增加穷人分享发展成果的机会

　　贫富差距拉大不可避免没有充分根据

　　近一两年来，有专家学者发表言论，认为我国的贫富差距拉大问题现阶段不可避免，并且今后至少十年还会继续拉大。他们的理由主要有两点，一是在现代化起步阶段贫富差距拉大是各国的普遍现象，中国正处在这个阶段上，所以贫富差距拉大符合规律；二是中国农村有大量剩余劳动力，劳动力市场处于无限供给状态，不利于提高劳动者的工资水平，却有利于提高资本的赢利水平，结果必然是贫富差距拉大。笔者不能同意这种看法。

　　1978年至1985年期间，城乡居民之间的收入差距是缩小的，这也意味着中国整体上贫富差距在缩小。显然，从现代化的实现程度上看，改革开放初期的中国比起21世纪初期的中国更具有“起步”的性质。而且，1978年至1985年并不算短，算下来有7年时间，只比抗日战争所用时间少1年，说成一个“阶段”也不为过。从农村剩余劳动力的绝对量和相对量上看，1985年以后人口的增长速度大大低于经济增长速度，产业结构也在不断地朝着有利于吸收更多劳动力的方向转变。因此，1985年之前农村劳动力的过剩程度应该比目前更严重。所以，用“处于现代化起步阶段”和“农村存在大量剩余劳动力”来解释贫富差距拉大的必然性与历史轨迹不合。

　　另外，从国外经济发展理论与经验上看，认为我国现阶段贫富差距必然拉大虽然有点根据，但并不充分。日本的工业化起点与众多亚非地区发展中国家大体一样，但日本却以比较短的时间“例外”地挤进了发达国家行列，而绝大多数发展中国家与发达国家的发展差距却越来越大。大家知道，在现代化起步阶段的经济体制与政策方面，日本与亚洲四小龙相似之处颇多，都在实现国民经济现代化的同时，实现了贫富差距尤其是城乡发展差距缩小。

　　综上所述，认为贫富差距拉大不可避免没有充分根据。从1978年至1985年以城乡居民收入差距缩小为主要内容的贫富差距缩小，有利于农民，也有利于城市居民。为什么这一大好局面没有保持下去呢？我认为，这正应了我国的那句古语，“成也萧何，败也萧何”。新中国成立以来社会经济发展的主导因素是政策，好也如此，坏也如此。所以，导致贫富差距持续拉大的具体原因，只有通过对政策的盘点才能搞清楚。

　　贫富差距拉大的原因

　　在日益复杂的社会经济结构下，党和政府的政策是方方面面的。从我国的实际情况看，与现阶段贫富差距相关的政策主要体现在工农关系、城乡关系和劳资关系方面。

　　工农关系。侧重从产业之间的关系进行分析。在市场经济条件下，产业之间的经营者与劳动者存在收入差别是正常现象。但差别的程度如何，与政策关系极大。一般地说，在现代经济结构中，农业的劳动生产率往往要低于非农产业，尤其是在东亚地区的小规模农业经营体制下，几乎是必然的。但是，不要说美国及其他欧美国家，就是在日本、韩国和我国台湾省，以劳动日计算的农业收入却不低于非农产业。这主要是由于政府对农业实行了政策性保护，基本的措施就是通过政策干预，使农产品(各国列入保护范围的农产品目录有所不同)的价格达到不仅能够回收物质投入，而且能保证农业劳动收入不低于其他产业的平均水平。这是制定具体农业政策的基本原则。否则，要调动农业生产经营者的积极性就无从谈起。我国至今还没有这样的政策理念。

　　城乡关系。城乡居民的权利差别仍然十分明显，尤其是在享受公共产品与公共服务方面，城乡居民相比，可谓天壤之别。其中最重要的是与人力资本积累相关的教育与医疗卫生事业。自1994年实行以“分灶吃饭”为基本内容的分税制以后，“财权上收、事权下移”，农村的教育和医疗卫生事业几乎完全由农民自己承担，而城市居民的教育和医疗卫生事业则主要由政府承担。这使本来就存在的城乡差距更为明显。此外，在交通、能源、通讯等基础设施建设方面，农村也处于被边缘化的状态。

　　劳资关系。由于我国属于人多地少、资本积累不足的国家，劳动要素在竞争中处于不利地位。用老板的话说：“三条腿的青蛙抓不到，两条腿的人满街走”。所以，劳动力市场开放后，不论城市还是农村的普通劳动者，在雇主面前都处于被人挑选的地位上，工资水平高低也基本上完全由老板决定，劳动者的工资提高幅度长期落后于经济发展速度。这样，在出售的商品与服务中，劳动成本相对较低，利润相对较高。这些“人口红利”主要被两部分人得到了，一是购买劳动力的资本所有者，他们得到了利润，成为富豪；二是购买物美价廉商品的消费者，其中既包括劳动者，也包括富裕阶层，还包括外国的消费者，这些年发达国家的消费者从我国出口的大量廉价商品中获得了大量的福利。

　　因此，中国的贫富差距拉大问题，是由贫富差距拉大合理的理论和不利于穷人的政策造成的，不是必然的。我国的贫富差距从现在起可以缩小。

　　破解贫富差距拉大难题

　　贫富差距问题实在是个大问题，必须实实在在地解决才行。在政策上，以提高劳动报酬为核心，全方位地增加穷人分享发展成果的机会。以劳动报酬为核心，是因为劳动力是穷人拥有的资源优势。劳动报酬提高了，穷人的收入水平必然提高。当然，也不仅仅是劳动报酬，还包括在公共产品、社会保障、社会事业、农村发展等方面要制定有利于穷人的政策。下面提出几项具体的政策要点。

　　政府有关部门要以铁腕手段制止拖欠农民工工资这类漠视劳动者权益的事情发生。对于敢于拖欠工资的企业主，如果不能支付工资，必须以倾家荡产、生活状况比普通劳动者还差为条件。中央政府应明确规定，任何政府工程不准许发生工程款拖欠问题，项目资金没有落实，不准开工，违反规定的，建设单位的行政一把手，应无条件地罢官为民，下一年财政支出的第一项就要清偿政府工程欠款。除依法发行的政府债务之外，决不允许政府欠老百姓的债。这是常识。非如此，劳动者的起码尊严无以维护，政府的基本威信无以树立。

　　政府要制定并坚决落实最低工资标准。最低工资标准的提高要与经济发展速度大体相当。不能向员工支付最低标准工资的企业，关停并转完全应该。这样的企业在竞争中淘汰出局，有利于全社会资源配置效率的提高。政府不能表现出任何心慈手软。

　　任何单位长期(如一年以上)用工，都要按政府的统一规定为员工支付养老、健康、住房、失业等基本社会保障费用。没有这个能力的企业也必然是低效率的，应淘汰出局。

　　政府要对主要农产品实行保护价收购政策，政策的核心内容应是：农民为生产农产品付出的劳动，以劳动时间为基础计算出来的收入不能低于非农产业的平均水平。这是调动农民增产积极性、实现城乡居民收入均等的关键。实行这样的政策同发展水平没有关系，只是分配问题。农民在田里干一天活儿的收入不低于在城市扫一天大街，既说得通，也不难做到。

　　土地在农转非的过程中，增值的利益要让农民分享。国家公共事业占用土地，应参照经济发展水平，而不是参照农民的现有低收入状况给予他们补偿。经营性用地应该在严格执行政府的土地利用规划的前提下，搞市场化运作，农民是卖、是租还是入股，由他们集体决定。

　　借鉴日韩等发达国家和地区的经验，向农村提供足够的政策性金融服务，以解决农村尤其是落后地区农村发展生产的资金不足问题。货币资金是提高资源配置效率的第一推动力。靠商业性金融解决不了农业领域和落后地区穷人生产经营资金供给不足问题。政策性金融的基本特点是贷款期限长(可长达20至30年)、利息低(一般不到商业性金融的一半)、数量足(项目需要多少就贷多少)。在金融机构存在大量闲置资金的情况下，采取这一政策完全具备条件，这对于用活金融资金，增加有效供给、扩大内需、增加就业都有直接的促进作用。

　　(作者为中共中央党校经济学部教授)

　　理直气壮地推进政治体制改革

　　王占阳

　　公众推举的第六难题：

　　既得利益集团阻挠不断，如何推进关键领域改革

　　总得票率：78.5%

　　紧迫程度3.63 复杂程度3.52 尖锐程度3.62 关注程度3.52

　　(最高值为5，最低值为1)

　　入选理由：当前，中国改革进入攻坚期。改革是个系统工程，尤其要加大力度推进关键领域改革，确保改革发展成果全民共享。其中，积极稳妥推进政治体制改革是关键领域改革的重要组成部分。十八大前后，对于政治体制改革的讨论成为舆论关注焦点。这也从一侧面说明，社会各界对政改充满期待。争论的焦点集中于政治体制改革是否存在停滞现象，以及政治体制改革应当从哪些环节入手、哪些领域展开等等。

　　十八大报告：“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。必须继续积极稳妥地推进政治体制改革，发展更加广泛、更加民主、更加健全的人民民主。要把制度建设摆在突出位置，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式。”

　　推进政治体制改革，确实面临不少阻力和难题，其中很重要的一方面就是既得利益问题。“如何推进关键领域改革”作为国家级难题选项之一，得票率较高，不难理解。党的十八大的一个基本精神，就是要坚定不移地推进政治体制改革。这在大会报告和党章修正案中都有充分体现。以下结合十八大报告，谈谈我对政治体制改革这一问题的认识。

　　“建设中国特色社会主义”准确提法，为继续深化政治体制改革敞开了大门

　　十八大报告的一个显著特点在于特别注意区分“建设”和“建成”。 “建设中国特色社会主义”与“建成中国特色社会主义”，有重大区别。

　　在阐述科学发展观时使用了邓小平的“建设中国特色社会主义”提法，这是很有深意的。邓小平指出：“我们建设社会主义，准确地说是建设有中国特色的社会主义”。又指出：“现在虽说我们也在搞社会主义，但事实上不够格。只有到了下世纪中叶，达到了中等发达国家的水平，才能说真的搞了社会主义”。这就表明，“建设中国特色社会主义”中的“建设”是一个关键词，它意味着“中国特色社会主义”现在还是一个“在建工程”，而不是已经“建成”了；只有到了21世纪中叶，我们才能说是最终“建成”了中国特色社会主义。

　　由此，深化政治体制改革的理论基础也就更加明确了。邓小平指出，我国政治体制改革的起点是“权力过分集中”、“民主太少”的苏联模式的政治体制。改革的根本任务是“认真建立社会主义的民主制度”，实现“社会主义国家的民主化”。改革的长远目标是到21世纪中叶把我国建成现代化的社会主义民主国家。十八大报告指出：“改革开放以来，我们……不断推进政治体制改革，社会主义民主政治建设取得重大进展”。但在“建设中国特色社会主义”的思想指导下，报告并没有自满，没有对现行政治体制予以极高评价，而是仍把它作为我国全面改革的重要对象，并重申了我国要到本世纪中叶才能“建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”，这就为防止僵化保守、固步自封和继续深化政治体制改革提供了至关重要的理论支持。

　　在宏观上确立了“全面深化改革开放”的战略基调

　　应当看到，这一至关重要的战略基调来之不易。近年来，我国在是否需要继续大幅深化政治、经济体制改革问题上，发生了广泛的、深刻的、以至激烈的争论。如有关“中国模式论”、“改革三阶段论”等等的争论即是如此。在这场大争论中，十八大报告继承了邓小平以来的改革开放路线，拒绝了“中国模式论”、“改革三阶段论”等错误认识，排除了特殊利益集团的严重干扰，作出了“全面深化改革开放”的重大战略决策，这就从整个战略基调和战略布局上为深化政治体制改革开辟了道路。

　　着力以深化改革稳定中国，而不是单纯强调维稳

　　这从历史比较中可看得很清楚。稳定是政改的前提，这是十三大报告即已明确的基本认识。但在邓小平的直接指导下，十三大、十四大报告关于稳定的论述并不多，它们最重视、最强调、最突出的都是改革，这是它们的一大特色。

　　但从十四大起，逐步强调稳定也曾成为了一种趋势。如十五、十六、十七大报告均曾专列小节阐述稳定问题，理论论述的份量也都比较重。但我们又看到，十八大报告未再专列小节阐述稳定问题，而且弱化了关于稳定的一般论述，曾经流行的“稳定压倒一切”、“稳定是硬任务”等提法也都没有写进报告。与此同时，报告又以“全面深化改革开放”为基调，更加强调了深化改革的重要性。这是一种微妙的变化，也是一种重要的变化，

　　当然，这并不意味着报告忽视了当前稳定形势的严峻性，因为报告中有关“亡党亡国”的提法和论述，本身就表达了空前的危机感。显然，在这些貌似相互矛盾的论述和倾向中已经展现了一种新思路，这就是要通过全面深化改革开放和全面建成小康社会，从根本上寻求和实现社会稳定。在这里，不是稳定压倒一切，而是改革和发展压倒一切。不是单纯维稳，而是以改革和发展求稳定。这就在大的执政思路上排除了维稳压倒改革可能性，因而也就为深化政治体制改革开辟了道路。

　　更加明确地肯定了积极深化政治体制改革的重要性、必要性和合法性

　　报告突出了政治体制改革的重要性，明确指出：“政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，”并以“三个更加注重”凸显了积极深化政治体制改革的基本态度和基本方向，这就是：“要更加注重改进党的领导方式和执政方式”；“更加注重健全民主制度、丰富民主形式”；“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，由此，一切否定深化政治体制改革的必要性和重要性的言论就都没有任何政治市场了，而深化政改的可能性也就随之增大了。

　　同样引人瞩目的是，十八大把“进行政治体制改革”写进了党章，这就更加明确地肯定了政治体制改革在党内的合法性和正统性，使积极推进政治体制改革的人们更加理直气壮，也使某些人把“政治体制改革”变为“敏感词”和“禁区”的企图彻底破产了。

　　重视发挥人大的作用，着力推进人大改革，提出重要改革措施

　　这是报告在未来政改布局方面的一个突出亮点。它表现在以下八个方面。

　　一是首次将人大改革列为政治体制改革一节中的独立项目，而且居于首位。十三大将“实行党政分开”置于首位，人大改革只是“(六)完善社会主义民主政治的若干制度”下面的部分内容。十四大未列专节论述政改，人大改革只是“第六，积极推进政治体制改革，使社会主义民主和法制建设有一个较大的发展”中的一句话。十五至十七大均列专节论述政改，但都没有将人大改革列为政改独立项目，有关人大的论述都只是第一个项目下的一句话。只有十八大将人大改革列为政改独立项目，且居首位。

　　二是十八大报告关于人大的论述(不包括有关选举的论述)是十三大以来字数最多的。十三大报告是192字。十四、十五、十六大报告均在50-80字之间，十七大是111字。十八大报告是268字，不仅是字数最多的，而且较前四次大会的字数大幅翻番。

　　三是在政治报告中首次强调指出了人大与人民当家作主的关系，即“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。”并首次明确提出：“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。”由此，我国民主政治建设的重点也就更加明确了。

　　四是在人大的财政权方面首次提出：“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，并将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容。如果这项改革能落到实处，它就会成为强化人大的财政权、强化财政分权制衡、强化人大和社会的财政审查和监督、强化制度反腐、着力推进财政的民主化和法治化的重大改革。将财政体制改革上升到政治体制改革的高度，使行政财政走向宪政财政，这才是抓住了政治体制改革的核心，因为政治体制改革的核心功能就是解决财政问题，解决了财政问题也就解决了大部分腐败问题和二次分配不公问题。这是政治认识和主张上的重大突破。

　　五是在政治报告中首次提出“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”，而不再是仅限于“支持人民代表大会依法履行职能”。这里的“充分发挥”是前所未有的关键词。

　　六是在人大代表的构成方面首次提出：“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例。”如果这种代表比例的调节幅度比较大，即使是选举改革尚不到位，也能形成相当的权力制约。这项改革当然要到下次换届时才能实行。实际上，这也是现阶段的一项过渡性的改革措施。诚如恩格斯所说，代表工人的并不必须是工人。从政是一种专门职业，也需要专门人才。解决代表结构合理性问题的根本途径只能是展开深刻的选举改革，和进一步界定人大与党政领导干部的关系。但在这些改革不到位前，目前这种改革也是积极的和重要的。

　　七是在人大闭会期间代表与选民的关系方面首次提出：“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。”这是一项在实践中可以立即广泛、有力地实行的改革。若能如此，而不是放不开手脚，它就能够成为一项立竿见影的重要改革，而且很安全。但要做到这一点，就还需要一系列的配套措施。比如，如果代表都是完全业余的、兼职的，它就难以落到实处。所以，要把这项改革落到实处，那就必须继续解放思想，开拓创新。

　　八是在人大常委专职化方面，在十三大提出“逐步实现委员的专职化”的25年后，再次回到了这个题目，明确提出：“提高专职委员比例”。虽然报告未提“专职化”，但若能够较大幅度地提高专职委员比例，这也是走向“人大常委专职化”的实践过程。但经验表明，在缺乏选民制约的情况下，单纯推进人大常委专职化也有可能导致常委官僚化，而且概率相当高，所以这是今后特别需要加以防范的。

　　健全社会主义协商民主制度

　　这也是报告在未来政改布局方面的一个突出亮点。这里所说的“协商民主制度”不限于多党合作和政治协商制度，而是一个更抽象、也更广泛的概念。一般说来，协商民主的基础是选举民主，也是对于选举民主的补充，所以，在选举民主尚未到位的情况下，协商民主的发展空间及其效力也会受到相应的限制。但另一方面，协商民主的基础还包括是人们对于政治自由和政治参与的需要和渴望，所以它又有一定的相对独立性，即使是在选举民主尚未到位的情况下，也有可能在开明的领导之下获得相当程度的发展，以至成为发展选举民主的一种重要动力。这就表明，我国现在发展协商民主，也是正当其时。而且这种协商民主能否得到应有发展的关键，也正是在于各级领导是否拥有应有的理性、宽容、能力和自信。

　　全面推进依法治国

　　这是报告在未来政改布局方面的又一个突出亮点，包含以下六个方面的新内容。

　　一是把法治建设摆在了特别突出的位置。要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，“全面推进依法治国”，“加快建设社会主义法治国家”。全面建成小康社会时，要在法治建设方面达到“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”的战略目标。毫无疑问，虽然法治建设也是受到民主政治建设等各种因素制约的，但它仍然是能够在现有条件下得到大幅推进的。

　　二是在党与法、权与法、组织或个人与法的关系方面，在更加强调“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的基础上，又在党代会报告中首次尖锐地提出：“绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”这句新话具有极强的现实针对性，表达了强烈的依法治国的愿望和决心，强化了依法治国的行为规范，也给予了遭受非法伤害的受害者以新的抗争武器。能否解决好党与法、权与法、组织与法的关系，这正是能否落实依法治国方略的一个最大关键。

　　三是在思维和实践方式方面，首次把“法治思维”和“法治方式”写进了党的政治报告，明确要求：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”虽然这还需要通过强化权力监督和再学习、再反思、再纠错才能逐步实现，但这种要求的提出仍然是积极的和重要的，也是会有深远影响的。

　　四是提出了“进一步深化司法体制改革”“确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”的战略任务。深化司法体制改革必将展现丰富的重要内容。

　　五是在党的政治报告中首次提出了“司法公信力不断提高”的战略任务。它与报告中的“提高政府公信力”相互映照，它更是衡量依法治国基本方略落实程度的一项根本指标。

　　六是在民主立法方面首次明确提出：“拓展人民有序参与立法途径”。这是未来逐步克服“部门立法”、实现“公正立法”的一种主要途径，尽管最终实现“公正立法”仍然有赖于改革和完善人大制度及其选举制度。

　　从总体上看，在法治建设方面的战略布局的重点已经不再是通过立法形成“法律体系”了，而是转到通过改革保障法律实施、从而逐步形成“法治体系”方面了。这将是十八大后我国法治建设的主要方向。

　　如果我们能够落实好十八大报告所提出的政改任务，我们就能“为社会主义民主政治奠定良好的基础”，因而也就能在五年后开始转向直接通往政改长远目标的民主改革，并最终在本世纪中叶建成高度民主的社会主义现代化国家。

　　(作者为中央社会主义学院教授、中国经济体制改革研究会特约研究员、中国邓小平理论研究会常务理事)

　　政改需要“好生活”的理念

　　徐贲

　　政改的意义更在于要为整个国家开创一种“好生活”和“好社会”提供更好的制度保证

　　政改似乎已经成为一个开始受到重视的问题。政治改革的意义当然不全在于遏制和防止权力的腐败、提高执政党的信誉和政府权力的正当性，也不是单纯为了加强或巩固一个政权，政改的意义更在于要为整个国家开创一种“好生活”和“好社会”提供更好的制度保证。

　　政治体制决定“好生活”的实质内容，因此，不改变“好生活”的理念与内容，便不能说进行了卓有成效的政改。“文革”后拨乱反正的政治改革就曾经对中国人的“好生活”理念发生过积极的影响。“文革”时期的政治曾经有它自己的所谓“好生活”教育，当时，“斗私批修触及灵魂”、“灵魂深处爆发革命”、强制性的“上山下乡”、“接受工农兵再教育”，这些都是实现“好生活”的途径和手段，也都教育人们什么是好生活。然而，这种强制的好生活给无数的人们带来的不是幸福，而是深重的苦难。

　　我们拒绝“文革”式的“好生活”教育，并不仅仅是因为这样的“好生活”让无数人吃尽了苦头，使得他们个人的生活很不幸福，而且还因为，这样的“好生活”是以威权和强制的方式强加于人们的。哪怕主掌至高权力的是一位真正的贤者，他难道就可以为所欲为，强制安排我们每一个人的好生活吗？这种威权主义的“好生活”是一种国家主义的好生活，它所强调的共同的善和个人的善都是以反个人为中心坐标，个体公民的善是一种缺乏自我，从下向上仰望式的“美德”。

　　我们今天期待政治改革，就其对社会和人民的教育作用而言，应该期待它帮助形成一种以人为本的公民观念。它应该建立在自由、理性的个人观念和公民权利之上。它的中心是人，因此具有民主政治的特征。它从每个人的自由、理性、尊严出发，把共同的善和个人的善都看得非常重要，但是，它反对以一种善来宰制另一种善。

　　这样的好生活，它所追求的幸福不等于个人感觉的快乐不快乐，它必须包含群体共同认可的基本核心价值。生活在不良政体中的人们往往对幸福不能形成正确的观念。真正的政治改革会帮助人们发现，他们以前感觉到的幸福或好生活原来是不够的，甚至是起源于扭曲的价值观的错误观念。所以说政改不仅有利于国家政权，也同样有利于帮助民众变得聪明起来，更明白什么是真正的共同幸福的好生活。

　　(作者为美国加州圣玛丽学院教授)

　　渐进式政治发展新局

　　谢宝富

　　目前中国大多数农民以及城市中低收入者的经济基础，与汉唐盛世的小农相似，面对这样的基础，如若进行激进的政治改革是不能没有风险的

　　渐进式政治发展道路必将延续

　　政治发展道路的选择既取决于决策集团的价值偏好、主观意愿，更取决于其所在的时空环境，即所谓“形势比人强”。在所有的时空环境中，又以经济基础的因素最为关键。关于这一点，有必要从有关历史经验谈起。

　　中国历史上有这样一种现象：像秦皇、汉武之类激进型政治家多无好的政治结果。雄才大略、经天纬地的汉武帝、唐明皇恰恰是强盛的汉唐极盛而衰的转折点。而像西汉文帝、景帝之类稳健型政治家却常有好的政治归宿。之所以如此，个中原因固然复杂，但也无不与小农的经济基础有关。中国自古以农立国，小农经济基础一向脆弱，即使汉唐盛世，百姓生活也不过是“温饱有余而小康不足”，承载不起上层建筑领域太多作为。强盛的汉唐正是由于汉武帝、唐明皇对西北用兵过度，过于提取民力，使貌似坚实无比(整体实力上)、实则脆弱不堪(微观小农方面)的经济基础崩溃，结果是对西北少数民族的仗是不折不扣地打赢了，但也不折不扣地打垮了自己。

　　目前中国大多数农民以及城市中低收入者的经济基础，与汉唐盛世的小农相似，一个家庭若不买房、不生大病、不供大学生，则“温饱有余”；若有三者之一，则“温饱无余”，是为典型的“小康不足”！面对这样的基础，如若进行激进的政治改革是不能没有风险的。

　　政治是现实的，也是历史的，前任的政治遗产必然会对后任有影响；政治是主观的，但也是理性选择的，只有审时度势、冷静思考、科学分析得出的结论方能“吹尽黄沙始见金”，经得起岁月的检验。上世纪90年代末以来，中央经过对国内外形势全面、深入的研判后，一致得出的战略共识便是十六大上明确提出的本世纪头20年是中国发展的战略机遇期，2011年国家“十二五”规划再次强调了该机遇期。这就意味着，至少到2020年经济发展依然是中心，其他所有工作都要围绕这个中心来展开。除非国内外形势突变，使决策集团感到该战略机遇期濒临消失。但至少到目前为止，尚无如是变化迹象。

　　由此不难推测，至少到2020年中国政治发展道路应是渐进的，激进的政治改革由于存在政治稳定风险、不利于把握战略机遇期等原因，应该不是现实选项。这正是十八大报告中明确宣示“既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路”的本意所在。

　　什么是真正的渐进式政治发展

　　当然，渐进式政治发展道路决不等于“名为渐进，实为不进”：在“不稳定幻象”作祟下，绕开体制难题，“尊重”既得利益，惧怕大刀阔斧，一味小心翼翼，缝缝补补，从而将问题击鼓传花，让小疾积成大患。

　　实际上，30余年中国改革开放的历史业已表明：第一，中国共产党是维系中国社会稳定的强大力量，只要坚持党的正确领导，坚持有中国特色的社会主义道路，即使改革的步子迈得大一点，也不会有什么稳定之虞。

　　第二，改革与稳定相互促进。凡是符合人民利益的改革，力度越大越能赢得人民的支持，政权的合法性及稳定性越强；而民怨四起、危机四伏之时总是改革不力、不当之时，一味求稳怕乱反而有碍稳定。

　　第三，中国改革是危机驱动型改革，中国共产党是民意导向型政党，在“摸着石头过河”的改革导向下，30余年一路走来，那些社会有需求、改起来相对容易的问题，或者改革虽有难度但只要一改效果即立竿见影的问题，多已被优先改革。剩下的问题要么所涉及既得利益面太广太深，改革难度太大(如腐败、权贵与资本结合、分配不公、城乡二元体制等)；要么是国家发展的基础性问题，不仅改革难度大，而且改革效果也难立竿见影(如大部制改革、行政层级精简及行政区划改革等)，可谓个个都是“绕不开、躲不过”的体制难题，需要决策者非凡的勇气与担当。

　　很显然，对这些体制难题大胆地进行系统、深入的改革，不仅不违背渐进式政治发展原则，反而应是渐进式政治发展的题中之义。

　　渐进式政治发展的基础及关键

　　腐败、贫富分化、利益集团绑架政策、市场化不足、社会福利细碎化、农民工半城市化问题等都是亟待解决的现实难题，但这些难题难解的背后又都不无政治发展滞后的影子。

　　十六大以来，党和政府在政治发展上进行了诸多有益的尝试。诸如，以大部制改革为突破口，优化政府横向组织结构；在8个省37个县进行省直管县试点，合理划分中央和地方的事权和财权，理顺中央与地方关系，促进基本公共服务均等化；尝试推行官员财产申报制度，推进政府预决算公开；进一步改革行政审批制度，加快政府职能转变，完善市场经济体制等。这些既昭示了中国未来政治发展的方向，也为政府体制的进一步改革准备了基础。

　　关于十八后中国政府体制改革，不少学者主张并预测大部制改革应是重点。笔者认为，大部制改革虽能减少部门间扯皮现象，提高效率，但是大部制改革是否真能建立类似国外核心司与执行局之间决策与执行的分离，仍有疑问；在中国特有的人情社会里，同一部委内机构上的决策、执行分离是否真能带来本质上的决策、执行分离，进而将权力及利益部门化现象一网打尽，值得忧虑。

　　与横向上大部门制改革相比，纵向上精简政府层级、理顺中央和地方关系则显得更基础、更关键。例如，国人对收入差距大十分反感，诸多怨气和戾气均源于此，可见财税体制改革已时不我待，而财税改革直接牵涉中央和地方关系，牵涉集权与分权。再如，由于户籍制度改革滞后，中国城市化多有“半城市化”特征，流动人口在住房、子女教育等属地化服务上有名无实，而户籍制度改革滞后的根源是福利体系的割据状态，这同样关及中央和地方事权和财权划分，而理顺中央和地方关系的前提又在于精简行政层级。

　　目前从中央到地方共有中央、省、市、县(区)、乡(镇)五级实体政权，不设区的市、市辖区下还有准一级政府的街道，乡镇或街道下，还有代行了诸多政府职能的村(居)委会。过多的层级导致了如下弊端：

　　一是一些原本不错的中央政策，经过一级级地执行，存在走样的隐忧。

　　二是众多编制被浪费在“用文件落实文件”的政府中间层级，使身处管理、服务一线的基层政府人手严重不足，直接导致了一线治理效果欠佳。

　　三是众多职权被截留在“用文件落实文件”的政府中间层级，使得身处一线的基层政府成为“没有子弹的枪”，这种“看得见的管不着，管得着的看不见”式的制度安排，使底层社会充斥了太多管理漏洞和服务真空，而国人又极喜欢且极善于钻空子，以致基层管理乱象丛生。

　　四是过多的政府层级，使中央与地方政府之间、上下级政府之间分权困难。分权越困难，地方政府就越难因地制宜地对本地事务进行“无缝隙”管理。既如此，则需要国家法律、中央政策具有高度的具体性、针对性。可是，地大物薄、人口超多、地区差别及贫富差异虚悬的特殊国情，又迫使国家法律、中央政策甚至省级政府政策，都必须有较强的原则性，而非具体性、针对性。该矛盾是导致基层社会频出“潜规则”及“灰色地带”的关键原因，也是某些地方执政者常被人诟病为“善管大事但不善管细节”的病根所在。

　　历史上，地域比今日辽阔、交通及管理能力远逊于今日的汉、唐王朝，均可实行郡县或州县两级制，且管理效果尚佳，足见今日中国未精简政府层级，乃“不为也，非不能也”。

　　(作者为北京航空航天大学公共管理学院教授)

　　生态文明背后的理论支撑

　　黄宏

　　公众推举的第七难题：

　　资源、环境、生态危机凸显，如何建设美丽中国总得票率：77.73%

　　紧迫程度3.62 复杂程度3.43 尖锐程度2.90 关注程度3.42

　　(最高值为5，最低值为1)

　　入选理由：当前，一方面我国经济发展面临的资源环境制约越来越凸显，另一方面环境污染严重，环境状况总体恶化趋势没有根本遏制，只有建设美丽中国，才能解决这些问题。建设美丽中国，就是坚持以人为本，就是为了提高人民的生活质量，满足人民日益增长的对良好生态环境的需求。同时，生态文明本身也是中国发展的新机遇，有利于抢占以绿色经济为代表的新一轮国际竞争的制高点，赢得新的发展主动权。

　　十八大报告：“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”

　　建设美丽中国是一个系统工程，称得上是国家级的难题。十八大将“美丽中国”写入报告，表明我们党充分认识了资源、环境、生态的现实困境和深远意义。

　　挖掘马克思、恩格斯的生态自然观，有助于进一步推动和促进社会主义生态文明建设

　　协调人与自然的关系，是构建和谐社会的必然要求。挖掘马克思、恩格斯的生态自然观，有助于我们更好地领会和贯彻十八大精神，进一步推动和促进社会主义生态文明建设。

　　中国特色社会主义理论一直重视广泛借鉴吸收世界人类文明成果，使科学社会主义理论有更大的包容性和开放性。无论是科学发展观、和谐社会理论，还是加强党的民主建设等，都是党充分借鉴了世界人类文明的成果进行的理论创新。

　　对马克思主义的理解，要克服一些过去相对狭隘的思想观念。我不赞成把马克思主义区分为建设的马克思主义和革命的马克思主义，但必须承认的是，我们所处的时代发生了深刻变化，现在不是战争年代而是和平建设时期，经济全球化的基石在不断加强，这些年来我们根据时代条件变化挖掘出了马克思主义的许多题中应有之义。

　　比如我们现在强调科学发展、人与自然和谐发展的问题，马克思认为那些“现实的、有形体的、站在稳固的地球上的呼吸着一切自然力的人”，“本身就是自然界”，是“自然界的一部分”。

　　恩格斯在《自然辩证法》里告诫我们：“我们必须时时记住：我们统治自然界，绝不像征服和统治异民族一样，决不能像站在自然界以外的人一样，相反地，我们连同我们的肉、血和头脑，都是属于自然界，存在于自然界的。”

　　马克思、恩格斯这样一种把自然、环境和生态摆在对人的优先地位的观点，深刻体现了物质第一性、意识第二性这一彻底的唯物主义观点，它充分说明了在人与自然、环境、生态的关系中，自然、环境对人具有客观性和先在性。罗马俱乐部把生态问题作为一个需要全人类广泛关注的问题提出来，是因为这是关系到全人类的共同问题。从这里可以看出，马克思、恩格斯的理论有着全球化的、预见性的眼光。

　　在马克思、恩格斯的自然历史观和环境哲学中，一个重要的观点就是：随着“历史向世界历史的转变”，全球已经进入一个“人们在肉体和精神上互相创造着”的时代，在全球关系日益紧密的今天，生态价值已经具有超国界性的特征，即使在西方发达国家，面对自然界开始报复人类，资源短缺、环境恶化、生态失衡、社会动乱，一次次敲响警钟。尽管他们坚持利己主义和大国优越感，一次次地把大量污染性的工业，甚至工业垃圾转移到不发达国家，为了达到保护自己国内环境的目的，不惜加剧全球环境污染，但很多有识之士已经对这种损人不利己的行为提出了批判，民间环保组织、绿色运动蓬勃发展。

　　坚持科学发展，构建生态文明，表明我们对全球性生态环境问题承担起了自己的历史责任

　　就一个社会的和谐来说，当然存在多种需要协调的关系，但归根到底，无非是人与自然的和谐和人与人之间的和谐。而就这两方面来说，人与自然、与环境、生态的和谐更具有根本性。它是整个社会各种因素协调的基础。

　　从1972年斯德哥尔摩世界环境大会提出可持续发展的思想，其后1980年联合国制定的《世界自然资源保护大纲》明确提出“可持续发展”的概念，到1992年巴西里约热内卢召开的世界环境与发展大会发表的《里约热内卢宣言》、《21世纪议程》等5个文件，提出可持续发展战略，这一切说明：在环境保护问题上的全球视野和世界主义的胸襟已经越来越深入人心。置全球价值于不顾，眼睛只盯着本地区的发展，甚至向不发达国家和地区转移危机的生态霸权越来越遭到世界人民的谴责。尊重自然、善待自然、爱护地球这个我们共同的家园，越来越成为一个超越国界、超越种族、超越信仰的人类共同价值观。

　　新中国成立60多年来，我国的社会主义建设经过了曲折发展的过程。在社会主义制度下，虽然消除了资本追求利润冲动下对自然的掠夺，但由于我国正处于由农业社会向工业社会的转型期，为了追赶发达国家，我国长期沿用的传统扩大外延的粗放型增长模式，以资源换增长，在高速发展的同时，不可避免地带来了生态环境的恶化，生态系统呈现出由结构性破坏向功能性紊乱演变的态势，我国经济和社会的发展，愈来愈面临资源瓶颈和环境容量的制约，经济增长和生态环境之间已经出现“新结构危机”。因此，高度重视人与自然的和谐，重视环境和生态建设，增强可持续发展问题，不仅是我们坚持走中国特色社会主义道路、全面建成小康社会的目标之一，更是我们构建社会主义和谐社会的特征和基础，必须引起高度警觉和重视。

　　我国政府在上世纪90年代就制订和通过了《中国21世纪议程》，提出中国特色的经济、社会、生态可持续发展行动计划。1997年，可持续发展与科技兴国战略一起写进了党的十五大报告。党的十六大报告更是把科学发展放在十分突出的地位。2003年10月，党的十六届三中全会明确提出以人为本、全面协调可持续的科学发展观，“五个统筹”中指出了坚持“统筹人与自然和谐发展”；2004年9月，党的十六届四中全会《决定》进一步明确提出“努力构建社会主义和谐社会，实现人、社会和自然的和谐发展”；十七大报告中提到：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”并强调要促使“生态文明观念在全社会牢固树立”。

　　科学发展观是面对现实挑战作出的理论选择，同时也是对马克思主义的继承。新中国成立初期，我们处在大规模的经济恢复发展时期；改革开放之初，我们提出“发展是硬道理”，把生产力的增长放在第一位；可是到了今天，生态文明问题日益引发关注，这就为我们将其纳入我们的理论体系打下了基础。这不仅是对现实挑战的理论回答，同时也是对马克思主义的生态自然观的继承和发展。

　　十八大报告中强调：“科学发展观同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想一道，是党必须长期坚持的指导思想。”“努力走向社会主义生态文明新时代。”这充分表明我们对全球性生态环境问题承担起了自己的历史责任。

　　(作者为国防大学教授、少将)

　　透视中国经济矛盾与陷阱

　　贾康

　　公众推举的第九难题：

　　经济下行压力加大，如何持续快速发展，做更多更大蛋糕总得票率：72.89%

　　紧迫程度3.25 复杂程度3.37 尖锐程度2.97 关注程度3.22

　　(最高值为5，最低值为1)

　　入选理由：我国经济持续快速发展面临的国际国内形势依然严峻。向外看，国际金融危机的深层次影响还在不断显现，世界经济复苏一波三折，全球经济增长低迷可能还会持续较长一段时间。向内看，我国经济趋稳的基础尚不稳固，扩大有效需求面临不少制约因素，企业生产经营困难加大，结构调整任务艰巨，经济下行压力仍然较大。当前，我们仍处于社会主义初级阶段，社会基本矛盾没有改变，只有经济持续快速发展，做更多更大蛋糕，社会才能实现和谐、稳定。

　　十八大报告：“综观国际国内大势，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。我们要准确判断重要战略机遇期内涵和条件的变化，全面把握机遇，沉着应对挑战，赢得主动，赢得优势，赢得未来，确保到二0二0年实现全面建成小康社会宏伟目标。”

　　我国经济借市场化、国际化、信息化潮流，在工业化、城镇化加速发展中表现出强劲的成长性。但“黄金发展期”伴随“矛盾凸显期”的特征已十分明显，中国经济社会发展正面临着诸多矛盾凸显、各种挑战日趋严峻的态势，社会、经济的整体转轨正在经受历史性的考验。“经济下行压力加大，如何持续快速发展”，可以说是我们面临的首要难题之一。

　　矛盾凸显期需重视哪些矛盾

　　一是人力资本制约。人口红利到达顶点之后，将面临向下的收敛趋势，我国社会也将进入一个所谓的“未富先老”的状态，原来这方面支撑发展的力量将变成人口老龄化的向下拖拽的力量。与此同时，低成本劳动力相对优势将逐步消失。

　　二是资源环境制约。资源和环境这两块短板，是伴随中国工业化和现代化整个过程的硬约束。特别是由于大宗原材料与能源定价力量的缺失，导致中国在资源博弈的国际市场中处于极为不利的局面。大宗物品、基础产品价格上升，给我国经济可持续发展带来很大压力。同时环境问题迅速上升，一些地方生态环境承载能力已近极限。

　　三是从生产力物质层面上升到人际关系、生产关系层面的一些制约因素的凸显。例如，分配关系、财产关系以及所带来的人际关系、社会问题的矛盾压力。这种制约实际上往往把我们处理经济问题的可能边界与弹性空间大大压缩了，使经济问题更容易“政治化”，面临的风险和压力增大。

　　四是原行政、政治体系中某些因素与经济社会发展之间的不适应程度明显上升。诸如此类的各种因素交互影响、综合作用，将会给我国经济社会运行带来很大压力和制约，比如“潜在增长率”下降、“幸福感挑战”升级、社会矛盾继续凸显等。

　　支撑中国经济发展的机遇是什么

　　面对今后十年、二十年乃至更长时期，我们在看到一系列会使中国潜在增长率下滑的因素的同时，还应积极研究若干有可能使中国持续增长、又好又快发展的因素：这两个大方面因素的实际消长与对冲结果，将决定中国的未来——是落入、还是跨越“中等收入陷阱”。

　　首先，城市化率的上升所带来的成长效应。按有关部门的统计，虽然我国的城市化率已经达到50%这个标志性的临界点，但根据其他经济体的经验，城市化率要一直上升到70%-80%的区间才会相对稳定下来。城市化率的继续上升，必然会带动物质产品加上金融资产合在一起的资本潜力的进一步释放，并带动人力资本、土地资本等诸多潜力的进一步释放。特别是人力资本潜力的释放，对于经济的继续上行是非常重要的力量。

　　其次，贯彻科学发展观、走创新型国家之路中“科技第一生产力”的作用。作为国家的大政方针，走创新型国家道路必将具体落实到一系列的运行机制和重大项目中，从而使新兴产业发展带有明显的高科技化、技术密集等特征，并促进传统产业也实现必要的升级换代。其中，劳动对象、劳动工具和劳动者等三大生产力要素与科技之间，并非表现为简单的并列、加总关系，而是在某种程度上体现为乘数关系，即科技以乘数作用使生产力升级换代进一步解放，从而提升全要素生产率水平。

　　第三，中国现实生活里的政治周期因素。党的十八大的高层人事安排可为全面优化中国的中长期发展创造稳定的政治环境，其正面效应将会维护发展局面和支持新一轮改革创新。

　　第四，在“顶层设计”下，上下互动取得配套改革的红利。这是最值得我们积极争取的、可使中国经济继续成长而全要素生产率继续提高的重要因素。例如，仅就新一轮“价税财连动”改革中的资源税改革来看，其效应决不能仅从财税视角来考虑，而需要将其上升到整个经济社会又好又快发展的高度来认识。

　　第五，还有“社会管理红利”。在攻坚克难的配套改革中，决策主体、管理主体与社会公众更为有效的互动，通过不同利益集团在“共和”概念下的良性博弈，寻求最大公约数，这方面显然具有目前尚远远发掘不够的巨大空间。充分利用这种空间，也就是化解矛盾以提升和谐度、可持续性和全要素生产率。这是十分值得努力争取的一种“社会管理红利”。

　　虽挑战严峻，但我国完全能够再争取二十年左右的“黄金发展”高速增长期

　　中国的城市化进程和与之伴随的工业化进程总体而言还仅走到半途。这样一个世界上最大的“二元经济体”和最大人口规模的市场，在今后数十年弥合“二元经济”的历史过程中将长时期地释放出巨大的需求与发展潜力，并在全面开放的WTO框架下得到以经济手段配置资源为表现的全世界有效供给的回应。中国仍处在黄金发展期和可以大有作为的战略机遇期。

　　当然，我国同时处于矛盾凸显期，加快发展方式转变势在必行，改革攻坚尚未完成。虽仍面临着诸多困难和矛盾，包括某些长期不确定性的问题，但在通过宏观调控等措施，在短期内避免较大问题发生、维护稳定的同时，如果实质性坚持改革创新，积极稳妥处理好各种矛盾和大力调动一切积极因素与后来居上的潜力，我国完全能够对冲和抑制那些导致经济下行的因素，再争取二十年左右的“黄金发展”高速增长期(年均速度的适当走低，如回落到年均7.5%左右，属于必要的、正常的渐变，仍属于“又好又快”发展)。

　　正视社会中矛盾的凸显和积累，抓住契机以更大的决心和勇气，克服既得利益集团阻碍，在“顶层规划”下实质性地推进全面配套改革，促进生产力的进一步解放、全要素生产率水平的提高和维护社会的稳定，提升执政党的公信力和提高人民群众的幸福感。

　　正视资源、环境和国际竞争的制约，坚定不移地加快发展方式转变。以经济手段为主，并合理配之以法律、行政、社会管理手段等，推进经济结构调整。节能降耗，逐步淘汰落后产能，实现实体经济的升级换代和资源节约型、环境友好型社会建设中经济社会的可持续发展，使增长质量、经济效益和百姓实惠、民生改善相得益彰。

　　正视社会建设与公民素质提升的历史任务，优化社会管理、培育现代化所需的社区治理良性机制，发挥非政府组织、公益慈善团体、志愿者群体的潜力与作用。增进社会自治水平、内生稳定机制和和谐程度。

　　(作者为财政部财政科学研究所所长、研究员、博导)

　　中国“潜在增长率”趋势

　　蔡昉

　　8%以下的GDP增长率是可以而且应该接受的。通过政策手段不遗余力地“保增长”，会导致欲速而不达的结果

　　当前我国经济增长出现的下行趋势，既有宏观经济周期因素，也反映了长期潜在增长率的变化。周期性下行与长期减速是由不同因素所造成的，因此，在认识上应该避免将两者混淆，而在应对政策上，特别要防止用刺激性手段应对长期减速趋势。

　　经济增长的下行趋势，是潜在增长率降低的表现

　　供给和需求两方面因素都影响经济增长。长期看，经济增长是受供给方因素制约的，这些因素包括劳动力、资本等要素及其生产率，以及全要素生产率。在经济发展的不同阶段，生产要素供给水平和生产率提高方式皆具有阶段性特点，构成特定的潜在增长率。在改革开放的30余年中，得益于人口红利，我国要素供给充足，生产率提升空间巨大，潜在的和实际的增长率都达到很高水平。

　　根据估算，在1978—1994年期间，我国潜在增长率为10.4%，1995—2009年期间为9.8%。然而，由于以劳动年龄人口于2010年停止增长为标志的人口红利消失，上述贡献因素都出现不利于经济增长的变化趋势，导致潜在增长率降低。估算表明，在“十二五”和“十三五”时期，我国GDP潜在增长率将分别降低为7.2%和6.1%。

　　可见，目前我国经济增长的下行趋势，固然受到欧债危机和主要发达经济体复苏乏力的需求因素制约，同时也是潜在增长率降低的表现。虽然受出口、投资和消费需求的影响，实际经济增长速度可能周期性地分别处于潜在增长率之上或之下，但归根结底，由供给方因素决定的潜在增长率，构成了未来经济增长速度的根本制约。

　　把目前的实际增长率与潜在增长率相比，把需求因素与供给因素相比，8%以下的GDP增长率是可以而且应该接受的。实际上，这样的增长速度恰好符合中央的预期，即适当的低速度有利于加快转变经济发展方式，实现中国经济增长的再平衡。

　　通过政策手段不遗余力地“保增长”，会导致欲速而不达的结果

　　在理解潜在增长率问题上，存在着一个致命的误区，即混淆经济增长的供给方因素和需求方因素。在很多情况下，人们常常会把由潜在增长率下降导致的增长减速误认为是需求不足，因而主张采取扩大需求的办法刺激经济增长。例如，日本在1990年以人口抚养比上升为标志，人口红利正式告罄，潜在增长率大幅度降低。但是，许多经济学家和决策者却认为，减速是需求不足导致的，多年来坚持采取宽松的货币政策和刺激性的财政政策，尝试了各种凯恩斯主义的刺激版本，政策倾向上不啻南辕北辙。由于未能抓住日本经济停滞的要害——全要素生产率增长率的停滞，最终日本经济陷入“失去的20年”，GDP的年平均增长率不到1%。

　　尝试超越潜在增长率的政策工具，可能具体体现在产业扶持政策、区域发展政策和宏观经济刺激政策之中。这类政策应用的限度是使实际增长率与潜在增长率相符，一旦应用过度，即用产业政策和区域政策达到某种期望的增长速度，以刺激需求的手段试图超越潜在增长率，则必然导致扭曲的结果，加重经济发展的不协调、不平衡和不可持续。从国际经验和我国现实看，通过政策手段不遗余力地“保增长”，会导致欲速而不达的结果。

　　首先是造成生产要素价格扭曲。人为推动的大规模投资意味着过多廉价资本的投入，压低了资本要素的相对价格，导致背离比较优势的资本密集程度提高，并加剧资本报酬递减现象。日本在丧失人口红利之后，用提高资本劳动比的手段提高劳动生产率，却忽视了全要素生产率的提高。在其1990年以后劳动生产率的提高过程中，资本劳动比的贡献率高达94%，全要素生产率的贡献率则为-15%，成为其经济增长停滞的主要原因。

　　其次是造成资源的浪费，加重已经呈现的产能过剩。外在于市场力量的投资行为，容易导致资源的配置不当，投资效率降低，进而造成产能过剩的结果。例如，2010年，相对于中国工业平均水平而言，除了纺织业和轻工业中的部分具有国际竞争力的行业之外，那些被列入产业政策扶持对象的行业，产能利用率大多显著低于中国工业总体产能利用率82%的水平。其中钢铁行业的产能利用率还不到50%，有色金属行业只有70%略强。

　　第三是造成不恰当的保护。对于经营不善从而应该退出的企业和行业给予补贴等各种优惠，乃至政府进行直接干预防止其倒闭，总是以就业、GDP和税收的名义做出的。但其结果则是保护落后，使那些长期没有效率的企业得以继续生存，其结果是伤害竞争机制，造就“僵尸企业”。一旦这类企业在经济中所占比重过大，整体经济效率则必然降低。

　　可以通过改革，提高潜在增长率

　　然而，潜在增长率却是可以改变的。对于我国来说，现实中的确存在着诸多机会窗口，可以通过改革达到提高潜在增长率的目标。下列相关改革应该被置于优先地位。

　　第一是推进深度城市化过程。推进农民工市民化，继续挖掘劳动力供给潜力，提高劳动参与率及其稳定性，是有助于显著提高潜在增长率的重要举措。一般来说，在劳动力成为经济增长制约要素之后，提高劳动参与率可以产生提高潜在增长率的效果。对于中国未来5-10年的时间来说，进一步推动农村劳动力向城市非农产业转移，稳定其劳动力供给，是提高劳动参与率的中国特色道路。这涉及户籍制度和土地制度等领域的改革。

　　第二是保持教育优先发展的趋势。经济增长的长期可持续性，要求顺应创新和产业结构升级对人力资本的需要，大幅度改善和提升劳动者技能。受教育年限的提高需要长期的积累，而不是一朝一夕可以做到的。在义务教育毛入学率达到100%之后，学前教育和高中教育入学率的提高，是增加未来劳动者受教育年限的关键，而高等教育发展更是提升国家创新能力的必由之路。这涉及对教育体制和培训形式进行根本性的改革。

　　第三是提高全要素生产率。在超越劳动力无限供给阶段之后，经济增长的惟一可持续源泉，是通过资源重新配置和技术进步实现全要素生产率的不断提高。随着三次产业之间的资源重新配置效率终将式微，今后全要素生产率提高将更多地来自于以下源泉。

　　其一，由于各行业之间存在着生产率的差异，生产要素向生产率更高的行业流动，可以继续获得资源重新配置效率。未来10年，是中国从中等偏上收入国家迈向高收入国家行列的关键时期，与人均GDP在6000-12000美元的中等收入国家相比，中国农业劳动力继续转移的潜力仍然是巨大的。按照学者的估算，目前中国农业劳动力比重为24%左右，而按照官方统计口径，农业劳动力比重仍然高达35%左右。这意味着在今后10年乃至20年时间中，从现有的农业劳动力出发，中国每年需要减少数百万农业劳动力，即每年降低农业劳动力比重1个百分点以上。这样的话，就能保持资源重新配置效率的持续提高，进而支撑中国经济增长的可持续性。

　　其二，行业内部的企业之间也存在生产率差异，允许更有效率的企业生存、扩大和发展，相应淘汰那些长期没有效率改进的企业，可以提高行业以及整体经济的生产率水平。研究表明，在美国，通过部门内企业的进入、退出、生存、消亡这种创造性破坏机制，对全要素生产率提高的贡献率为30%-50%。此外还有研究表明，中国部门内企业间生产率差异巨大，如果缩小到美国的水平，可以提高全要素生产率30%-50%。这两个数字如此巧合的涵义是，迄今为止，中国尚未获得这种类型的全要素生产率增长源泉。这就要求进行相应的改革，拆除行业进入和退出壁垒，消除生产要素流动的制度性障碍，通过竞争机制实现优胜劣汰。

　　深化改革固然是长期可持续增长的必由之路，但是，却不应该过于功利地看待改革，期待所有领域的改革都能够对经济增长有立竿见影的效果。面对潜在增长率的下降，一方面需要把改革推向新的高度和深度，为更长期的持续增长构建制度条件；另一方面也要做好充分的心理准备，习惯于并接受较低的增长速度，把增长模式从立足于投入增长的速度型，转向立足于生产率提高的质量型。

　　(作者为中国社会科学院人口研究所所长、研究员、博导)