周天勇：政治体制改革需要路线图 不能摸着石头过河

　　原题：

　　实现最广泛的人民民主

　　——访中央党校国际战略研究所副所长周天勇

　　■核心提示

　　十八大明确提出坚持走中国特色社会主义政治发展道路,继续积极稳妥推进政治体制改革,这是全面建成小康社会的重要任务和政治保证,是确保党和国家长治久安,实现民族团结和社会稳定,保证人民安居乐业的必然要求。坚持走中国特色社会主义政治发展道路，必须发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，扩大社会主义民主，要更加注重改进党的领导方式和执政方式，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，必须以更大的政治勇气和智慧推行政治体制改革。

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　　人民民主是社会主义的生命

　　记者：十八大报告在谈到坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革时强调，人民民主是社会主义的生命。为什么我们党这样看重人民民主？

　　周天勇：民主的本质就是人民当家作主。真正实现人民当家作主，这是社会主义民主政治的本质和最大的特色和优势。人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜。90多年来党的发展历程也告诉我们，来自人民、植根人民、服务人民，是中国共产党永远立于不败之地的根本。改革开放以来，我们党总结发展社会主义民主正反两方面经验，强调人民民主是社会主义的生命，坚持国家一切权力属于人民，不断推进政治体制改革，社会主义民主政治建设取得重大进展，成功开辟和坚持了中国特色社会主义政治发展道路，为实现最广泛的人民民主确立了正确方向。

　　坚持人民当家作主，就必须“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。十八大报告强调，必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家；更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。

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　　改进执政方式推进民主执政

　　记者：党的十八大在十七大提出的科学执政、民主执政、依法执政的基础上，提出“要更加注重改进党的领导方式和执政方式”，有何深意？

　　周天勇：十七大报告提出“科学执政、民主执政、依法执政”的要求，十八大报告在此基础上重申了“更加注重改进党的领导方式和执政方式”。这意味着从改进党的执政方式入手来推进政治体制改革。

　　党对新闻、司法的领导，党管干部和党的决策方式等，都需要通过改革来适应互联网时代新要求，减少执政成本。

　　记者：改进领导方式和执政方式，必须深化行政体制改革，你认为应当在哪些方面进行改革？

　　周天勇：作为改进党的领导方式和执政方式的重要环节，行政体制改革必须紧紧围绕政府职能转变、提高政府效率、创新行政管理方式来进行。按照十八大报告的要求，深化行政体制改革的目标是，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。改革的重点主要是以下几个方面：深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革。创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。

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　　以财政民主推进人民民主

　　记者：十八大报告提出，要“加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”并纳入政治体制改革的组成部分，有何特别意义？

　　周天勇：十八大报告提出要加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督，不仅在党的报告里首次提出，而且现实针对性很强。

　　目前政府的收入和支出不是全口径的，政府报给人大的预算并不全面。预算外收入和预算外支出、社保收入和支出、国有企业的利润、土地出让金等都没有纳入人大预算。报告强调“全口径”，这就意味着政府的所有收入和支出都要纳入人大财政监督，纳入预算审查、管理和决算审批。

　　十八大提出要加强对“一府两院”的监督，说明过去我们对“一府两院”的监督不够，比如对政府的机构设置、财政预算、两院的办案，都监督不够，收入没有全方位的监管，存在财政预算不透明等问题。

　　我们现有的预算，有预算内和预算外，预算外资金相当于全口径资金的三分之一。比如说我们去年税收总收入89720.31亿元亿，整个财政收入103740亿，如果加上国企上缴利润、各种行政事业费收入、土地出让金等，要达到15万亿左右，算起来三分之一的资金没有交给人大的预算，这是不合理的。老百姓对政府怎么交钱，怎么花钱都不了解，都监督不了，难说是充分发扬民主。我曾经在一篇文章当中提到，要完善人民—人大—政府之间的预算审查、批准和监督制度。就是要管好用好政府的钱。十八大把它扩大到“一府两院”，并且是全口径，力度很大。

　　这项改革对于政治体制改革具有特别的意义。因为财政民主化是人民民主的重要方面，也是中国政治体制改革的一个重要方面。以财政民主化推进政治体制改革，是中国政治体制改革的巨大进步。

　　记者：十八大报告提出提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例的新要求，如何看待？

　　周天勇：人大制度改革历来是党代会政治体制改革的重点内容。十七大报告提出要按照城乡相同人口比例选举人大代表；十八大报告在此基础上提出改革人大代表职业比例的新要求：提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例。人大代表的职能是监督一府两院，因此由一府两院的官员去做人大代表，甚至占到百分之六七十，这是不合适的。报告提出改革人大代表的职业比例是一个进步。

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　　协商民主与选举民主并重

　　记者：我们知道社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，十八大报告中专门开辟段落论述协商民主制度，尚属首次，如何理解个中含义？作用如何？

　　周天勇：与十七大报告相比，十八大报告将协商民主单列提前，要求“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展；就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。特别是提出要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，加强同民主党派的政治协商，还具体地提出要深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。”强调“健全社会主义协商民主制度”，“推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”。

　　协商民主的实质，就是要实现公民有序的政治参与。这里的关键，一是“政治参与”，二是“有序”，并使这两个方面能够有机统一起来。

　　要协调好各方利益，单纯有选举民主还不够，还要加大协商民主的力度。一些涉及不同民族、不同地区、不同阶层之间的问题，要在协商民主的机制中解决。

　　十八大提出“社会主义协商民主制度”，这在我们党的历史上是第一次，是我们党在民主政治理论创新和制度创新中取得的最新成果。对于中国应该怎样发展社会主义民主，我们党经历了一个在实践中不断探索、在认识上不断深化的过程。随着社会主义协商民主制度的不断健全和完善，必将有助于拓展公民有序政治参与的渠道。

　　中国特色社会主义:

　　杨金海解读十八大：增强中国特色社会主义“三重自觉”

　　刘昀献：十八大报告对中国特色社会主义理论的新发展

　　辛鸣：十八大报告对中国特色社会主义的认识达到了新高度

　　全面建成小康社会:

　　胡敏：两个“加快”推动全面建成小康社会

　　任远：五大建设如何能够实现全面建成小康社会

　　经济建设:

　　辜胜阻解读十八大报告经济发展新亮点

　　李义平：经济发展的首要目标是惠及广大人民群众

　　政治建设:

　　谢春涛：中国的政治体制改革一直在向前推进

　　庞元正：要积极推动政治体制改革为科学发展扫除机制障碍

　　社会建设:

　　李忠杰：治国理政要把握好社会发展动力和平衡机制问题

　　文化建设:

　　刘玉珠：发展文化产业应该“又好又快”

　　杨生平：十八大报告把文化建设推向一个新高度

　　郭建宁：文化首先需要传承才能有创新

　　生态文明建设:

　　李义平：生态文明建设应该引起全党的高度重视

　　赵伟：十八大报告把政治体制改革和生态文明建设提到新高度

　　党的建设:

　　汪玉凯：党代会代表提案制将促进党内民主走向制度化

　　陈小林：十八大报告关于党建部署的五个看点

　　季明：提高党建科学化水平的新概括、新要求、新部署

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　　树立法律权威推进依法治国

　　记者：十八大强调要全面推进依法治国，特别强调，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。对此，应怎样解读其深意？

　　周天勇：法治是治国理政的基本方式。依法治国，是我们党的基本方略，是改进党的领导方式和依法执政的重要依托和载体。因此，我们要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。

　　十八大强调“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”，既是对依法治国的基本要求，也是有针对性的。

　　转变观念，就是以前很多党员干部、行政干部包括有权力的事业单位的干部，以为自己手中有权力，自己就是法律。所以，十八大强调，任何决策、行政都要处在法律规定的框架内，自己的行动、决策，不能违法，干事不能违法，决策不能违法，行政不能违法。比如说，征地拆迁，有的你没有指标，先拆后征，完了对老百姓的补偿还不够，就是违法的。所以引起的一系列的社会矛盾都比较多。另外一个，是信息公开，这都是国务院规定的法规，你不公布信息，信息不透明，信息不对称，对于政府是违法的。这个提法有现实针对性，证明现实当中出现了这些问题，并且还比较普遍。

　　因此，十八大把提高人们的法律意识，树立法律的权威作为依法治国的一个重要举措来对待，意义重大。

　　记者：如何强化人们的法律观念，提高法律的权威？

　　周天勇：首要的要树立法律的权威，对权力进行制约和监督。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。

　　其次，强化法治观念，开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法遵法守法用法意识。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。

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　　以更大的政治勇气和智慧推进改革

　　记者：您认为政治体制改革着力点应该在什么地方？

　　周天勇：首先应该有一个总体方案，有一个设计。我觉得政治体制改革到了这一步摸着石头过河不行了。也就是说，它不像三十年前，找一个突破口，摸着石头过河。我觉得得有一个整体的统筹设计，整体的方案，需要有一个路线图。

　　第二，政治体制改革需要有勇气，需要有魄力，需要敢于下决心，因为政治体制改革涉及很多利益方，需要对这些利益方有动作，这个动作没有勇气没有魄力是推不动的。

　　第三，就是政治体制改革的任务还是很艰巨的，需要有一个打硬仗的心态和准备。

　　记者：难题主要在什么地方？

　　周天勇：第一个是来自思想观念等方面的阻力。原来那样做惯了，现在突然要我民主，要我去协商，要我去和老百姓平起平坐。观念上要有一个适应，要有一个改变。

　　第二个是要处理好改革和稳定的关系。改革到今天，引起的动荡可能要大些，可能会影响到稳定。但是，与5年前相比，当下政治体制改革更显紧迫。未来形势越来越复杂，有些只有通过政治体制改革才能解决，比如中央和地方的事权划分，财税体制改革，以及减少行政审批，解决机构膨胀等问题。因此，处理好改革与稳定的关系，是一个重大课题。

　　第三个也是最大的阻力来自利益集团，各方的利益集团。政治体制改革到了现在主要是各方的利益调整。比方说行政体制改革，要把很多权力改掉，例如公车改革，这么多年还是没有改完，就是一个利益问题，改改回回，这牵涉到改革本身有没有勇气，有没有魄力的问题。

　　第四个是很多改革都是自己改自己，难度很大。政府自己改自己，能不能下得了手，提出改自己的改革方案，能改到什么程度。自己改自己很麻烦的，这里面牵涉的问题比较多，牵涉到切身利益问题。

　　■延伸阅读

　　政治发展和政治体制改革新要求释义

　　在民主的广度、深度、质度上下功夫

　　“发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。” 坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革，其根本目的是为了发展民主。现在“三个更加”的提法，表明我们要在民主的广度、深度以及质度上下一番功夫。更加广泛的人民民主，就是要保证最广大的人民群众能够依法享有广泛的民主权利和自由，切实地行使民主的权利;更加充分的人民民主，就是要丰富民主的形式，实行民主的方法、程序、途径等要多种多样，使民主的原则、民主的内涵能够充分体现;更加健全的人民民主，就是发展人民民主要追求高质量、高品位，注重健全民主制度，把制度建设摆在突出位置，使民主发展科学化、制度化、规范化，真正有利于人民当家作主。

　　民主运行过程的四个环节

　　“保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是民主运行过程中的四个基本环节，这四个环节一个都不能少，少了任何一个，民主就不可能健康发展。民主运行过程中之所以安排这四个环节，是因为人民享有选举权、表达权、参与权、监督权，这是法定的，必须依法实行，遵法实行。这四个环节，也可以说是民主的四步走。其中民主选举是第一步，它产生各级的领导者、管理者，解决权力来源的合法性、正当性问题，即“权为民所赋”;民主决策是第二步，决策不光是领导者、管理者的事，要推进决策科学化、民主化、法治化，完善决策信息和智力支持系统，人人都可以、也都应该参与决策，特别是重大决策的结果必须听证、公示，广泛征求意见、建议;民主管理是第三步，即要开放公共事务，广泛吸纳人民群众加入管理流程;第四步是民主监督，权力必须受到制约、监督，只有让人民监督权力，让权力在阳光下运行，才能避免权力腐败。

　　协商民主的核心要素是商议与共识

　　“健全社会主义协商民主制度”，“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。积极开展基层民主协商。”当代世界各国通行的民主主要有两种形式：选举民主、协商民主。选举民主出现的是非此即彼、我胜你败，即“一方有得，另一方必有失”的结果。协商民主，主张在多元社会现实背景下，通过普通公民的参与，就决策和立法问题相互交流、沟通，最终达成共识，和衷共济。因此，协商民主的核心要素是商议与共识，其结果是“双赢或共赢，利益最大化”。

　　执政党与宪法和法律之间的关系

　　“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”这涉及如何正确看待、处理执政党与宪法和法律二者之间关系的重大问题。在现实中，一些党政官员经常受困于这个话题，“是党大?还是法大?”在他们看来，总应该说党比法大而总不能说法比党大吧。因此，他们把党委或一把手的决定、意见，凌驾于宪法和法律之上。这样的理解和做法，当然是大错特错。党是伟大的，一方面鲜明地表现在“党领导人民制定宪法和法律”，没有党的领导，宪法和法律就难以产生;另一方面也鲜明地表现在“党必须在宪法和法律范围内活动”，党要遵守宪法和法律，带头认真执行。

　　服务型政府的四条标准

　　“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”自从2004年中央提出建设服务型政府以来，国内学术界一直在探讨什么是服务型政府，衡量它的标准有哪些。这次十八大报告明确了服务型政府的四条标准，即“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”。职能科学，就是转变政府职能，将政府职能科学地定位于行使公共权力，制定公共政策，管理公共事务，提供公共物品和公共服务，满足社会公共需求;结构优化，就是按照精简、统一、效能的原则，解决机构臃肿、管理分散、权力交叉、职责不清的问题，科学设置和规定政府机构及职责权限;廉洁高效，就是反腐倡廉守清明，勤政为民高效率;人民满意，就是要进行民意测评和满意度调查，经受人民的检验，得到人民的肯定。

　　权力运行要公开化、规范化

　　“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度。”提出权力运行要公开化、规范化，抓住了权力运行良善、协调的两个关键问题，就是要求具备两个基本条件，一是公开透明，二是规范有序。列宁早就指出，实行民主的前提是公开性，他说：“‘广泛民主原则’要包含以下两个必要条件：第一，完全的公开性，第二，一切职务经过公开选举。没有公开性来谈民主制是很可笑的。”（许耀桐）