北大学者再就拆迁条例上书：征收是最后选择

北京大学法学院教授王锡锌在会上发言。本报实习记者高媛摄

　　北大学者就修改拆迁条例再上书 提出9方面修改意见建议涉及30户以上征收决定应办听证会

　　昨天，距离《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》（以下简称二次意见稿）公开征求意见结束还有5天，北京大学宪法与行政法研究中心召开研讨会，对二次意见稿初步提出9方面修改意见，准备讨论斟酌后于下周一正式向国务院法制办提交。这将是北大法学者又一次就拆迁条例上书。

　　去年12月7日，姜明安、沈岿、王锡锌、陈端洪等北大五学者向全国人大常委会上书，要求对老拆迁条例进行审查。其后，关于新拆迁条例的讨论与修改被推向公众舆论中心。今年12月15日，二次意见稿正式公开征集意见，至12月30日结束。

　　昨天，姜明安、沈岿、王锡锌、陈端洪、张千帆、郑振源、党国英、熊伟等20余位学者与会。学者们就二次意见稿进行了激烈讨论，形成了初步的修改意见。同时，十多位被拆迁户来到会场，除了聆听学者的讨论，还不时发表意见。

　　修改意见1

　　关于征收和补偿的原则的合法、正当，如最近媒体披露的上海静安区“修改一个占地只有603平方米的地铁出口，却要征用约3.5万平方米的土地”。

　　1.强调公益前提

　　二次意见稿第二条规定：征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋的所有权人（以下简称被征收人）

　　2.全程公开透明

　　二次意见稿第三条规定：房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结论公开的原则。

　　3.征收是最后选择

　　修改意见：增加一条：通过其他方式可以实现征收目的的，不得实施征收；确需实给予公平补偿。

　　修改意见：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋的所有权人（以下简称被征收人）给予公平公开的原则。

　　修改意见：房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、公开透明的原则。

　　理由：“结果公开”原则施征收的，应选择对被征收人损失最小的征收方案。

　　理由：房屋征收与补偿还应该遵循比例原则。目的的正当，并不意味着手段补偿。

　　理由：二次意见稿与一次意见稿的第二条相比，少了“为了公共利益的需要”的规定，公益目的为原则，应该是不能缺少的。是不全面的，房屋征收与补偿的整个过程，包括征收依据、理由、补偿方案等都应该公开，除非涉及国家秘密。

　　修改意见2

　　关于公共利益的界定

　　前提中剔除商业开发

　　二次意见稿第八条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……

　　修改意见：有下列符合公共利益需要的情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……

　　理由：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”的规定，在公共利益前面增加的限定是笼统宽泛的。

　　专家补充：王锡锌表示，很多商业开发可由此实现合法征收。应增一个排他性条款：以商业开发为内容的征收不得认定为公共利益的需要。

　　修改意见3

　　关于国有土地上房屋征收行政规划的公众参与

　　公众应参与规划编制

　　二次意见稿第八条第二款规定：前款规定的各项建设活动，应该符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应该纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划。

　　修改意见：将第一句修改为：“前款规定的各项建设活动，应该符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；规划涉及的被征收人和社会公众有权依法参与相关规划的编制过程。”将其第二款第二句作为该条第三款。

　　理由：这些建议是强调公众（特别是作为利害关系人的公众）对规划编制的参与。

　　修改意见4

　　关于旧房改造的决策民主

　　旧房屋改造需2/3同意

　　修改意见：第八条第二款第二句变为第三款后，改为：保障性安居工程建设、旧城区改建，应该纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划。其中，旧城区改建涉及征收、改造旧房屋的，应当征得旧房屋征收范围内三分之二以上被征收人的同意。

　　理由：二次意见稿以“旧城区改建”替换“旧房改造”，将旧城区改建纳入国民经济和社会发展年度计划，由县级以上人民代表大会审议通过。根据我国人民代表大会制度的现状，这种改造在法律实施过程中，很容易形成被征收人多数意见完全不受重视的现象。由于危房改造会威胁住户甚至行人的安全，不应有三分之二以上多数人同意的条件，故用“旧房屋改造”概念取代。

　　修改意见5

　　关于房屋征收决定程序的公众参与

　　1.征意见包括开听证会

　　二次意见稿第九条第二款：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行风险评估，组织有关部门和专家论证，并将房屋征收范围、征收补偿方案予以公布征求意见。征求意见期限不少于30日。

　　修改意见：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行风险评估，组织有关部门和专家论证，并将房屋征收目的、征收范围、征收补偿方案予以公布，以座谈会、论证会、听证会等方式听取公众和被征收人的意见。

　　理由：单一的公开征求意见方式不利于被征收人有效表达自身意见。“征收目的”公开征求意见，有助于讨论具体建设项目是否符合公共利益的需要。

　　2.涉及30户以上应听证

　　二次意见稿第十条第二款规定：市、县级人民政府作出涉及被征收人数量较多的房屋征收决定，须经政府常务会议讨论通过。

　　修改意见：市、县级人民政府作出涉及30户以上被征收人的房屋征收决定，应当公开举行听证会，须经政府常务会议讨论。

　　理由：要明确“被征收人数量较多”的具体标准，我们建议为30户（也可以是更合理但同样明确的数值）。对于此类影响较大的征收决定，应该举行正式的听证会，以充分保障被征收人的参与权和表达权。

　　修改意见6

　　关于征收补偿决定的强执

　　强制拆迁应“裁执分离”

　　二次意见稿第二十五条规定：被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

　　申请人民法院强制执行前，房屋征收部门应当按照补偿决定，对被征收人先予货币补偿或者提供产权调换房屋、周转用房。

　　修改意见：应将这两段中的“强制执行”改为“强制执行裁定”。

　　被征收人在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼的，行政复议或行政诉讼期间，市、县人民政府不得申请人民法院强制执行，但不及时申请执行可能给国家利益、公共利益造成不可弥补的损失的除外。

　　人民法院依法作出强制执行裁定的，由市、县级人民政府依照裁定组织实施强制执行；作出裁定的人民法院负责对强制执行行为进行监督；被征收人有权对违法执行行为提起诉讼。

　　理由：希望建立司法强拆的“裁执分离”制度，明确由法院作出裁定以后，由政府组织实施具体的强制搬迁，从而保证法院不至于沦为“拆迁公司”。

　　修改意见7

　　关于房地产评估机构选择

　　不限定评估机构范围

　　二次意见稿第十七条规定：房地产价格评估机构由被征收人选定。被征收人选定房地产价格评估机构的具体办法由市、县级人民政府规定。

　　修改意见：应增加：“但不得限定评估机构范围，不得限定被征收人自由选择本行政区域以外的评估机构。”

　　理由：应限制市、县人民政府的权力，保证全国统一的房地产价格评估独立、客观、公正。

　　修改意见8

　　关于停产、停业损失的补偿

　　停产停业损失省级定

　　二次意见稿第二十条规定：对因征收房屋造成的停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由市、县级人民政府规定。

　　修改意见：改为“由省、自治区、直辖市人民政府规定”。

　　理由：停产停业损失应该形成相对集中、统一的平等标准，由不参加征收补偿具体工作的省级政府制定具体办法。

　　修改意见9

　　关于承租人权益损失补偿

　　承租人损失应获补偿

　　修改意见：

　　1.第二条增加一款：被征收房屋承租人的正当权益因房屋征收而受到损失的，应当给予公平补偿。

　　2.第十九条第一款改为:对因征收房屋造成被征收人或承租人搬迁的，房屋征收部门应当支付搬迁费。

　　3.第二十条第一句修改为：对因征收房屋造成被征收人或承租人的停产停业损失的，根据相关因素确定赔偿。

　　理由：二次意见稿只字未提对承租人权益的保护。德国已如此做，应借鉴。（作者：易靖）