青岛市勇于探索“民考官” 推进政府绩效考核

    青岛市政府副秘书长、市政府办公厅主任 卞建平

    近年来，青岛市通过开展“向市民报告、听市民意见、请市民评议”活动（以下简称“三民”活动），主动寻求、积极回应公众对政府工作的评议和监督，走出了一条以公众满意度为导向、市民广泛参与的“民考官”新路子，促进了政府目标绩效考核工作的创新，初步构建起公众评价政府工作的新机制，推动了全市经济社会平稳较快发展。

    一、青岛市近年来开展政府绩效考核的基本情况

    随着市场经济体制的不断完善和行政管理体制改革的稳步推进，我国政府管理方式正经历着从管理型向服务型的转变，塑造服务型政府已经成为政府管理方式的主导趋向。自党的十六届六中全会提出建设服务型政府的要求以来，青岛市坚持把“以人为本、执政为民，建设服务型政府”的施政理念，贯穿于政府工作的全过程，不断改进完善政府机关绩效管理新模式，加大开放考核力度，加快考核方式转变，积极探索以公众满意度为标准、市民广泛参与的“民考官”机制。2006年，在国内首创电话民意调查，通过随机电话访问市民的形式，把公众满意度纳入区市政府绩效考核，以真实有效的“民意排行榜”考核工作绩效。2008年，委托第三方独立评价“窗口部门”的绩效情况，突破传统绩效考核“内考内”的封闭模式，以“外考内”形式促进政府机关提高绩效、转变作风。与此同时，聘请代表委员和专家学者作为“特邀考官”，全程参与决策目标、执行监控、考核评议等各个环节，确保监督评价实效。去年以来，进一步强化绩效考核的民意标准，策划实施“三民”活动，充分利用广播、视频、网络等媒体与市民展开互动，主动接受群众的考核评议和批评监督，逐步构建和完善公众评价政府工作的新机制，引导政府部门强化工作落实，提高行政效能，推进民生改善，回应公众诉求，努力建设人民满意的服务型政府。

    二、突出开放考核和外部评价，在实施“三民”活动过程中探索公众参与政府绩效考核的新机制

    开展“三民”活动，是我市构建以公众满意度为标准、市民广泛参与的“民考官”机制的全新尝试，同时也是首次大范围组织政府部门公开集中述职，首次大规模组织市民代表评议政府部门工作，首次全方位征集和回应市民对政府工作的意见建议。

    （一）科学合理确定评价内容和指标，构筑“多元化、立体化、开放式”的考核评价体系。一是科学设计活动方案。按照活动的设计和要求，制定了总体方案、具体工作方案和工作预案，建立健全了市区两级“三民”活动组织体系、工作推进体系、监督检查体系，制定了明确的目标和完成时限，形成上下联动、整体推进、协调运行的工作机制。二是合理设定评价体系。在政府部门划分上，突出合理分类，按工作性质和职能把56个部门分为经济管理、行政执法、社会服务、内部综合4个小组，安排了解各部门工作情况的市民代表参加，提高了评议的针对性。在评议指标的设置上，突出简便易懂，设置了7个既便于公众理解、又能客观反映情况的评议指标。在市民代表的选择上，充分考虑评价主体的参与性，合理确定市民代表的构成比例，主要有3个层面17个类别构成，即城乡居民代表、服务对象代表、社会各界代表等，突破了传统单一主体的考核评价范围，搭建起“多元化、立体化、开放式”的考核评价体系。

    （二）积极拓宽市民参与渠道，探索建立外部考核的有效方式。一是科学选择市民代表。确定了市民代表的选取原则、样本框、抽样方法及抽样数量，按照随机抽取与组织推荐相结合的方法，保证了市民参与的代表性和广泛性。二是全程活动公开透明。打破传统内部督查考核方式，在部门主要负责人述职前、述职中、述职后，全程公开活动规则、工作程序、评价标准，做到“阳光操作、阳光评议”。市政府运用新闻发布会、媒体采访、网络在线互动和市民代表座谈会等方式，及时通报“三民”活动进展情况，解答公众疑问，加强了多渠道、多层次、多形式的信息沟通，做到全方位信息公开。同时，对活动进行全程监督。与各区市、部门主要负责人签订“承诺书”，以防止干扰市民公众评议、拉票现象发生；安排现场巡察小组，发放纪律调查问卷，对各会场全程监督；采取设立举报电话、公开举报网址、访问市民代表等措施，加强监督检查。三是严密组织实施。去年12月11-12日，市政府56个部门的主要负责人分4个小组，“面对面”地向市民代表述职，报告部门一年的工作情况、存在问题和改进措施。通过现场和视频直播，全市约1万人次的市民代表在主会场和12个分会场听取报告，现场对部门工作进行评议。同时，通过多种渠道，广泛征求社会各界对全市经济社会发展等方面的意见和建议，活动中共征求各类意见建议1.8万余件。

    （三）综合运用评议结果，提高政府回应责任实效。一是社会评议分值最大化。青岛市目标绩效考核体系由目标考核、履职考核、社会评议和领导评议四部分构成，其中社会评议的比重达到35%，从而使最有资格评价政府工作的人最有发言权。活动中，市民代表通过无记名投票，以“背靠背”的方式对政府部门进行打分，真正把评判权交给公众。二是社会评议结果公开化。把市民代表现场民主测评、意见建议征询、社情民意调查和办理结果等，分别形成专题分析报告向社会公开，使广大市民全面了解“三民”活动评议结果。三是对市民意见建议的回应责任化。政府各部门将倾听民意、汇聚民智贯穿于活动始终，梳理归纳活动期间征集的意见建议，确定近2000条作为政府部门重点办理事项，其中645条市民建议列入今年政府部门和行业重点工作，353条列入市政府各部门今后工作计划以及“十二五”规划的起草工作中。市政府领导同志对市民关注的食品安全、保障性住房建设、环境保护等问题，多次作出批示和主持召开专题会、市民代表座谈会进行研究部署，使一批市民关心的热点难点问题得到及时解决。调查显示，全市98.2%的政府部门和96.4%接受回访的市民肯定了这次活动，市民对56个政府部门工作的平均满意度为91.7%。

    三、关于完善当前我市政府绩效考核的几点思考

    “三民”活动的开展，打破了政府部门绩效以机关内部评价为主的状况，建立起开放式、多渠道的评估体系，机关工作职能履行的好与差，部门工作绩效的高与低，市民有了很强的话语权，有效地促进了政府职能和机关作风的转变。作为公众参与和群众评议政府绩效的有益尝试，在实践中将不断探索完善。

    （一）探索扩大公众参与、群众评议政府绩效的长效机制。拓展公众参与渠道，完善公众评价机制，促进政府工作在更大范围内接受人民群众的评议和监督，是建设人民满意的服务型政府的必然要求，也是不断完善政府绩效考核的重要课题。今年以来，我们在认真总结去年活动基础上，将“三民”活动设计为“年初向市民报告”、“年中听市民意见”、“年终请市民评议”和“日常评议”四个板块，其中，年初和年中两个活动板块通过“网络在线问政”的形式开展，进一步畅通市民参与政府工作的渠道。下一步，将加快实现“向市民报告”经常化，“听市民意见”常态化，“请市民评议”制度化，有效引导各级政府和部门“眼睛向下看、围着基层转”，使民意由“软指标”真正变成“硬压力”，进一步完善以公众满意度为导向、市民广泛参与的政府绩效考核机制。

    （二）探索建立畅通民意沟通渠道的政民互动机制。开展“三民”活动，为建立互动互信的政民沟通机制提供了一个全新的平台，能够更加有效地保障和扩大群众的知情权、参与权、表达权、监督权，让公众知道政府在做什么，让政府部门了解公众在想什么、盼什么，引导各级政府和部门一切以满足人民群众多方面的需求为出发点开展工作，真正把群众的呼唤、需求、意愿作为改进工作的方向。下一步，将积极探索建立政府主动回应机制，通过各种媒体充分宣传政府工作的思路和举措，使群众充分了解政府决策及工作实效，更好地发挥市长公开电话、网络在线问政、网上信箱等渠道作用，积极听取和办理群众的诉求和意见，促进政府工作在更大范围接受公众评议和监督，进一步健全政府新闻发布，高度重视和及时回应媒体反映的社会热点问题，真正做到根据人民群众的所思所想所盼来谋划和开展政府工作。

    （三）善于运用网络媒体等现代信息技术改进政府工作。开展“三民”活动的实践证明，网络已经成为政府联系群众、回应诉求、改进工作的重要平台。下一步，将更加重视通过在线视频技术实时向市民汇报工作，通过集中开展“网络在线问政”活动及时了解民计民生，通过运用计算机数据信息系统筛选、分析网民意见建议等等，在加强政民互动的同时，有效推动政府管理机制创新，逐步使公民参与、群众评议政府工作从“活动”上升为“制度”，成为各级政府和部门常态化的工作，形成以公众满意度为导向的工作机制，降低施政成本，真正解决好事关人民群众利益的热点难点问题。

    （四）完善政府绩效考核要坚持创新性与科学性的统一。绩效考核的公信度和实效性是衡量政府绩效评估体系的关键 ，把实施“三民”活动作为完善政府绩效考核的重要抓手，能够有效改进政府的服务和作风，增强政府工作的透明度和公信力，促进目标绩效考核工作的创新。下一步，将按照创新性与科学性相统一的原则，继续规范和完善“三民”活动，不断丰富活动内涵，细化活动环节，增强活动实效。在评议指标的设计上，根据各部门、行业与人民群众生产生活相关程度，科学合理地设置各项指标权重；在考核评议主体的选择上，采取组织推荐与社会参与相结合的方式，确保由熟悉政府工作的“知情人来考”，聘请专家、学者作为“独立第三方来评”，确保考核结果的公正公平；在考核结果的运用上，体现“奖优罚劣”，为推动经济社会科学发展、促进人民满意的服务型政府建设发挥更大的作用。