青岛创新城市化模式的伟大改革：建设镇级市

    创新城市化模式的伟大改革：建设镇级市

    青岛社会科学院研究员 郭先登

    编者按：本报于2010年5月17日发表了著名经济学家与城市学家郭先登教授撰写的《转变城市化模式，建设镇级小城市》，引起强烈反响。郭教授1999年创立了“镇级市”的理论概念，其后又发表数篇文章阐述这一原创理论。近期他应邀到部分省市做了《创新城市化模式的伟大改革：建设镇级市》的讲座，反响轰动。青岛作为最早提出建设“镇级市”原创理论的城市，为加快推进我市率先在建设“镇级市”上实现理论与实践的新突破，本报经作者同意，发表讲座稿，以飨读者。

    目前全国正在加快推进转方式、调结构，更加清醒、更加坚定、更加努力地深入进行经济管理体制和行政管理体制改革。当中国体制改革从“十一五”期进入全面攻坚阶段之际，作为“转方式、调结构”重要组成部分的城市化发展模式转型，建设“镇级市”就从理论构想转向实践操作，这一点笔者在2010年5月中下旬，参加国家主管部门组织的对全国相关省市区进行转方式、调结构的实地调研中，亲身感受到建设“镇级市”，已经出现方兴未艾的局面。

    一、 问题的提出与实践

    1999年笔者通过青岛市社会科学院《科研报告》第1号，向市委、市政府报送了笔者撰写的研究报告《关于青岛市城市经济跨世纪发展思路的研究报告》，提出了建设“镇级”小城市的理论构想，引起中共青岛市委领导同志的高度重视，并做了重要批示。笔者在报告中提出：“如沙子口镇可以率先建设闪光点的示范镇，使之成为集生产、居住、加工为一体的渔业生产为主、兼有城市居民休闲特色的新型镇级小城市”，1999年1月30日青岛日报理论版发表了这个研究成果。为什么我在即将进入21世纪之际，明确的提出建设“镇级市”呢？

    20世纪90年代始，经过改革开放10余年的发展而积累起一定能量的中国城市，顺应世界城市化的发展大势，开始了以扩大城市市区面积为标志的加快推进城市化的步伐。经过近10年的努力，中国的中等以上城市几乎是都实现了城市市区面积的扩张，但是中国的城市化遇到了三大矛盾的困惑。一是大城市摊大饼式的布局发展，形成了不合理的城市结构，带来难以解决的环境污染、交通堵塞、人口拥挤、就业困难等，逐渐出现了“大城市病”。二是阵风式的县改市，若干方面是在违背城市发展规律的情况下，而单纯靠行政手段完成的，城乡二元结构长期不合理的存在，严重侵害农民利益的问题不断发生，社会矛盾时有激化，影响着社会的安定，影响着城乡民生的提高。三是传统的小城镇建设，虽然取得一定进展，但是在这种模式下，无法消除小城镇仍然是“乡”的心理障碍。实践迫切的要求确立新的城市结构模式，迫切的要求以新的城市结构观，把人口、经济、财政、税收以及小城镇化达到一定规模的“镇”改设为“市”，建立一批“镇级市”，以使小城镇彻底城市化。可以肯定的讲，建设“镇级市”为“转方式、调结构”提供了非常广阔的发展空间，形成了城市化发展模式非常科学的空间布局结构，是加快推进转方式、调结构发展战略的重要组成部分，是从根本上破解统筹城乡改革发展难题的科学壮举，是深入进行经济管理体制和行政管理体制改革的伟大实践。

    2010年4月28日中央主管部门召开会议，确定在浙江、广东、山东等省的25个经济发达镇开展行政管理体制改革试点工作，包括设置“镇级市”的试点。温州市已经启动的进行设置“镇级市”的试点，将五个经济强镇“撤镇建市”，这对于中国建设和发展小城市具有着首先“吃螃蟹”的意义。在山东省委、省政府的领导下，青岛作为山东经济发展位处首位度的国家级中心城市，作为最早提出建设“镇级市”原创理论的城市，理应率先在建设“镇级市”上实现理论与实践的新突破。

    二、 建设“镇级”小城市是推进城市化进程的重要模式。

    把握住城市发展的变化趋势，需要科学认识大城市群发展逾越行政管辖区地域问题，在中国建立“镇级市”已经成为势所必然的趋势。

    作为社会性高级动物，人类自古至今具有群居的天性，由于群居而形成一个个大小不一的居民点。随着群居规模扩大和生活质量的不断提高，城市管理应运而生。群居由点到面的空间形成，决定了根据人口规模与市场腹地的大小或者行政级别的差异，赋予群居空间不同的名称与等级，在西方国家，分为小村、村庄、镇、城市、大都市区、都市带等；在中国则有村、镇、县城、小城市、中等城市、大城市、特大城市、超大城市等不同的名称。

    据联合国经济与社会事务部人口司2010年3月25日公布，中国1980年城市人口超过50万的只有51个，到2010年达到185个，预测2025年将再新增107个；目前世界人口超过50万的城市，中国城市占了25%。实践证明，城市发展的本质是聚集和不断发生着的大规模的高度聚集，由城市本质决定了的规模效应和聚集效应所产生的结果之一是，中心城市出现了。20世纪80年代之初，中国确定了15个中心城市；2010年初国家主管部门又公布了北京、天津、上海、广州、重庆五城市为国家中心城市。随着中心城市出现和其概念的确立，中心城市或首位城市成为多城市空间经济体或大都市圈的龙头和引擎，是技术和制度创新的先导区，是对外交流的主要平台，对整个区域的产业升级和活力增强具有很强的功能辐射和带动作用。

    在经济全球化日益加快的形势下，城市发展必须全方位确立在世界格局中的定位，建设世界城市已经成为现代国际城市的一种潮流性的发展模式。世界城市是城市发展的高级阶段，是现代化国际城市的高端形态，产生着对世界政治、经济和文化等若干方面的巨大影响力、吸引力和亲和力。目前，中国的中心城市几乎都提出要建设现代化的国际性城市或者是大城市，有的还提出“世界城市”的概念。无论是哪一种提法，其本质都是营造城市发展的高端形态，都是占领世界经济、社会、文化发展制高点，集知识、研发、制造、金融、贸易、物流、服务、会展、旅游、企业总部和人才为一体的全方位财富高端；成为物质流、能量流、信息流、资本流、人才流既集聚又分流的国际枢纽。

    在高度城市化的时代，中心城市功能的日益加强，无论是城市还是乡村、通过人流、物流与信息流等的密集交互作用，各级中心地都受到城市化进程的强烈影响。不同的国家与地区，由于所处的城市化阶段不同，不但城乡差异的性质不同，而且其区域经济发展水平、人均收入、区域交通条件和城市竞争力等也有很大的差异，加上当今世界经济一体化，这些因素都会影响到中心地的功能特点与结构。其主要变化的标志是区域城市群圈的出现，区域城市群圈层结构越紧密，标志着地域分工与合作越协调，资源互补性越强，产业关联度越高，产业发展的梯度性越明显，区域内城市群的集聚辐射能力越强。城市群集聚辐射能力的强弱主要取决于其产业区位商的高低，取决于外向功能量、城市流强度与倾向度的大小及城市流强度结构是否优化。

    区域城市群圈决定的多城市空间组合是相对于单个城市独立存在而言的，是指多个城市在一个能够相互感应、相互联系的地理空间内，通过发达的交通通讯网络，连接成规模层次分明、功能结构合理和经济联系紧密的城市群落整体的过程。从全世界范围看，一些大的多城市组合群体的经济规模和区域功能十分巨大，既是一个地区和国家的重要经济力量，又往往具有突破国家区域疆界在全球范围内配置资源的功能和实力。

    世界级大城市群的主要功能是领导和影响世界的金融中心、管理中心、流通中心。世界级大城市群在成长的初期都有发达的制造业。随着产业升级，制造业逐渐向上游和下游延伸。上游发展试制、研发、设计、品牌、标准和文化创意产业；下游发展销售、国际商贸、售后服务、金融、信息等服务业和消费性服务业。环顾全球国际大都市空间范围，其均远远超出行政管辖区地域。纽约大都市跨纽约州、新泽西州和康涅狄格州，包括31个县。行政区划的特点是具有凝滞性，形成后便长期不变。国际大都市城市空间迅速扩张，必然会冲破凝滞的行政界线束缚，向邻近行政区蔓延。从中国的情况看，当大城市群发展逾越行政管辖区地域，我们要把握住城市发展变化的重要趋势，特别需要对以下问题有着科学的认识，并不断提高操作水平。

    一是以大城市为中心，带动中小城市形成经济区，城市群越来越成为中国区域一体化的主导，并成为城市化的主体形态。中国改革开放30余年来，区域发展经历了由非均衡发展、协调发展、统筹发展三个阶段。目前，中国已经进入了“多极多圈多带多区” 相互交融发展的时代，相互交融发展的经济运行形式，客观的决定了其运行方式之一是不同经济主体的合作与联合。

    一个城市无“区域”则会处在“被边缘”的尴尬位置。城市群圈层结构的形成，城市群之间经济社会要素空间的流动效率与质量的高低、联系的紧密程度，决定着主导力度。我们通过计算，城市关联度：（设最大为1）1978年长三角经济区为0.40、珠三角经济区则为0.37、环渤海经济圈为0.13、山东半岛城市群为0.21；2008年同口径分别是0.69、0.68、0.29、0.43。在“多极多圈多带多区”发展时代里，区域与外界的经济社会联系，其载体主要是区域内的城市和城市群，其通道是快速立体化的交通网络。这样规划编制不能局限于自身一城一地的规划区域，而是要以联群、扩圈、结带的新理念，从区域一体的跨行政管辖界限的视角，实现城市之间规划协调互动。为此，城市规划要依据区域一体化的需要，在充分发挥城市比较优势的前提下，从建立制度入手，打破行政束缚，实现区域经济规模化、集团化。

    二是中心城市的“龙头”理论概念越来越多的让位于“首位度”，并最终由“首位度”替代“龙头”概念。这样的让位和替代，使多城市空间经济体或大都市圈里的诸多城市解决了多年龙头、龙身、龙尾之分的心理障碍，表现为群龙共舞的蓬勃发展局面。如GDP总量占山东省2/3的山东半岛城市群被公认为中国第四大城市群，是中国沿海地带最具活力的经济区域之一。在中国社科院发布的《2007~2008全球城市竞争力报告》中，近五年经济增长最快的20个城市里，山东半岛城市群的烟台、潍坊、威海、日照、淄博上榜。多年来山东半岛城市群客观存在着“龙头、龙身、龙尾之分的心理障碍”，如果由“首位度”替代“龙头”概念，就可以较好的消除心理障碍。

    三是高度重视小城市的发展，在中国建立“镇级市”已经势所必然的提到实际操作的层面上来。从中国城市发展的趋势看，随着城市化以前所未有的速度加快发展，随着以大城市为中心的经济圈或经济区的强力推进，随着小城镇建设的成熟度越来越高，非常需要建立一大批“镇级小城市”。如浙江省这样乡镇经济比较发达的省，客观的要求加快建设一批镇级市，对于创新“转方式、调结构”来讲是伟大的实践。

    建立“镇级市”，是政治体制与经济管理体制所发生的一场伟大的变革，因为它是对中国长期实行的中央直辖市（省级）、省辖市（副省级或地级）及县级市的三级城市管理体制的重大改革。对比发达国家的城市层级管理体制，中国已经建立起来的雄厚物质基础，传统“小城镇”发展到今天表现出来迫切需要改革，才能显现巨大活力的意愿，都为建立“镇级市”，变三级城市行政管理体制为四级管理体制提供了完全可以操作的实践基础。

    三、提高建设“镇级市”的操作水平。

    （一） 充分认识建设“镇级市”的实践意义。

    建设“镇级市”有助于从根本上遏止大城市日益膨胀的趋势，使城市空间战略布局从根本上改变中心城市过度集中发展的弊端，提高城市的整体管理水平；有助于从根本上解决城市化带来的人口过度集中居住的现象，有效降低地震等突如袭来自然灾害所造成的人员伤亡等损失；有利于从根本上摆脱传统的“小城镇”观念对国民“城与乡”思维的束缚，以彻底消除居住在“小城镇”仍然是农村的心理障碍；有利于对有限的土地空间进行“精雕细刻”，最大限度的提高土地容积率水平；有利于从根本上最大限度的整合小区域资源，挖掘全部的小区域发展潜力，科学地推进大中小城市的合理布局，使小城市真正在“小”字上做足做强，永远展现着“城市让生活更美好”的主题。“镇级市”完全是“市”的概念，它同目前所流行的“小城镇”，是绝不相同的理论概念。以“镇级市”为代表的小城市的崛起，其独特的经济处向度及核心竞争力，决定了在区域城市群圈中，“镇级市”的规模数量多寡、特色鲜明高低决定了大城市群圈的发展活力强弱，成为大城市群圈城市层级结构不可分割的重要组成部分。

    “镇级市”的建设从根本破解了“城中村”的难题。“城中村”问题的存在是城市化发展中的一个历史过程，随着城市化发展，必然会消除“城中村”现象。城中村的实质是城乡二元经济结构存在的差异和矛盾在城市化进程中的集中反映，全国各大城市都有大量城中村存在，对于城市管理者这是一个必须面对的现实问题，但又没有一个现成的可以照搬照抄的改造模式，目前最好的模式是加快促进变“城中村”农民为城市居民社区治理化。但是在大中城市过度膨胀的情况下，由于利益主导，这种模式的推行带来若干难以解决的社会矛盾，很容易造成群访，并埋下容易爆发的社会隐患。

    实践将会证明，建立“镇级市”由于区域面积小且又相对固定，完全可以在建设中从根本上变城乡二元经济结构为一元结构。这样就比较妥善的解决“城中村”问题，也比较容易推行变“城中村”农民为城市居民社区治理化模式。“镇级市”的建设成为加快实现城乡统筹发展的最佳途径，成为以城市化带动现代化、社会化的最佳模式，成为建设有中国特色社会主义创新理论的重要组成部分。

    据笔者所知，目前若干地区都在积极做建立“镇级市”的试点工作。如经过改革开放30余年的发展，青岛市推进小城镇建设已经取得重大成果，产生了一批既有产业特色，又具备吸纳相当规模人口居住的，形成一定规模人流、物流、商流，建立相对比较独立的经济结构体系，完全可以达到小城市建立标准的“镇”。从理论研究的假设出发，作为一家之言，如在靠近青岛著名风景区崂山的王哥庄-惜福镇小区域建设一座有东方风味、海滨特色的小城市，将会极大的提升崂山风景区的“旅游水平”，将会极大的分流主城区的居住人口；再如以胶南市属的琅琊台小区域、包括董家口港在内，建设一座港口观光小城市，将会最佳的放大城市优势，实现城市空间最佳布局；还有即墨市属的温泉-鳌山小区域也具有建设小城市的地理优势等。在这种情况下，抓住机遇，启动建设“镇级市”的试点，加快推进小城市的崛起，将会极大地推动和完善“依托主城、环湾保护、拥湾发展、组团布局、轴线辐射”战略的深入实施，以“大空间、大水面、大绿地”实现拥湾发展的城市科学布局，使青岛“全域”的海岸线成为生态岸线、经济岸线、生活岸线，使青岛真正成为建设山东半岛蓝色经济区的核心区。在青岛全域取得推进城市化、现代化、社会化的巨大成果。

    （二） 建设“镇级市”的基本标准。

    “镇级市”同现行的“小城镇”有着质的差异，建设“镇级市”，规划起点必须是世界眼光、战略思维，充分体现以城市化带动现代化、社会化的标准制定指导原则。从理性思考的视角看建设“镇级市”的基本标准，集中的表现在六个方面：一是行政管辖区域可以超越现行的“小城镇”的行政管辖区域，原则上控制在100平方公里内。二是居住人口10万人内，且没有现行的城乡居民身份的差别，实施一元化人口管理。三是特色产业鲜明，且在大城市圈或城市群中具有独特的处向度。四是具有相对完整的城市经济社会结构。五是建设包括供电、给排水、供水、供气、供热、电讯、卫生、教育、科技、文体、商贸及交通体系等比较完善的现代化基础设施，形成舒适、幽雅的居住环境。如排水是衡量现代化基础设施水平的第一标准，那就必须以第一标准建设排水工程。六是城市具有独特的核心竞争力，这种核心竞争力表现出来的基本特征之一是：“小政府、大社会”。

    （三） 创新建设“镇级市”的开发模式。

    在“镇级市”建设中，需要重视江苏创造的“政府主导、市场推动、企业促进”全新开发小城市的“科赛模式”。“科赛模式”的“新”，就在于科赛集团是以有效聚集整合各类资源为核心竞争力，通过产业联盟，建立特色经济体系，进行小城市开发的战略投资商，而绝不是房地产开发商。2010年5月15日我在青岛国信集团《企业发展战略与规划》研讨会上提出，青岛建设“镇级市”，完全可以发挥如国信集团这样战略性投资企业的运作优势，发挥国信集团作为国有独资企业拥有的公信力的制度优势，发挥国信集团拥有的投资与融资的平台优势，通过建立强大的多层次、多领域合作的投资联盟，进行合作式的整体资本运作，必定会创造出具有活力的成功资本运作模式。（原载《青岛财经日报》2010年9月3日）