青岛市是中国特大型城市之一，面向未来，城市土地资源如何配置成为城市发展的一个重大课题。21世纪中国经济的竞争力决定于城市及城市群构筑的经济圈，城市及城市群发展的第一空间是土地。作为城市承载物的土地，如果得不到合理利用和配置，就会严重拖延城市化的步伐，甚至会葬送
城市化的成果。现代城市学揭示的城市发展一般规律之一是，城市价值的发现过程，即是土地价值的重新发现；城市价值经由土地价值来表达；土地资源节约的关键在于土地空间的合理配置。
一、青岛市城市土地资源配置现状及发展趋向
青岛市陆地国土面积10654平方公里，占全国国土面积的0.15%；现设立五个建制市、七个行政区，市区面积达1159平方公里，占城市国土面积的10.9%。现状土地资源配置如下：
——五个建制市拥有国土面积9495平方公里，占城市国土面积的89.1%；2003年末统计，市辖区城市建设用地面积达146平方公里，占城市国土面积的1.4%。
——全市居住、企业、交通占地面积为国土面积的7%；建成区绿化覆盖率达到38.8%；公共绿地面积31.31平方公里。青岛市具有较为多样的土地资源，其中山地占30%以上，内陆水域占2.8%。
——全市现有耕地面积631万亩，占全国142.94万平方公里（18.31亿亩）的0.34%；总播种面积1125万亩，其中粮食种植面积749万亩，占总播种面积的66.6%；经济作物面积178万亩，占总播种面积的15.8%。
——按照国家法令和政策，青岛市限制开发和禁止开发的区域面积约占城市国土面积的17%。2005年末统计，全市共有各级自然保护区、省级以上风景名胜区、森林公园13个，其中，自然保护区国家级1个、省级4个、市级1个；风景名胜区国家级2个、省级1个；森林公园国家级3个、省级1个。自然保护区面积919.89平方公里，占城市国土面积的9%。
从未来城市经济社会发展看，土地资源配置趋势呈如下特点。
特点一，国家将继续强化土地资源开发的管理，通过法律法规明确开发与保护的范围。“十一五”规划纲要根据资源承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。
尤其是将加大保护耕地的力度，我国目前人均耕地到2005年10月31日止，已由上年的1.41亩降为1.4亩，仅为加拿大的1/18，印度的1/2，全国有664个市县的人均耕地不到联合国认定的0.8亩的警戒线，而且我国耕地的候补资源紧缺，可开发的耕地资源还不到1亿亩。青岛市2005年末人均耕地为0.85亩，粮食播种面积人均1.01亩，虽然都高于0.8亩的警戒线，但是，面对土地资源紧缺的状况，必须加大保护耕地的力度。国家已明确，18亿亩耕地要坚持到2020年，因为未来10～15年中，中国的人口还处在高增长的状态，对于粮食安全的要求就十分苛刻，而死守耕地是保证未来中国粮食安全的基本条件。
特点二，禁止开发的区域将呈增多的趋势。从全国看，“十一五”规划纲要国家明确禁止开发的区域：国家级自然保护区243个，面积89.44万平方公里，占国土面积的9.32%；世界文化自然遗产31处；国家重点风景名胜区187个，面积9.27万平方公里，占国土面积的0.97%；国家森林公园565个，面积11万平方公里，占国土面积的1.15%；国家地质公园，面积0.48万平方公里，占国土面积的0.05%。
特点三，限制开发的区域将采取更加严厉的保护措施。对违规者将给以更加严厉的治理。青岛市“十一五”规划纲要明确限制开发的区域达22处。
特点四，“大土地”理念治理下，越来越多的向蓝色国土（海洋）、地下空间、太空等拓展人类新的生存与发展空间。中国蓝色国土达470万平方公里，相当于陆域国土面积的49%。青岛是我国拥有蓝色国土面积最多的城市之一，据统计，海岸线长达730.64公里，沿海分布49处港湾和69个岛屿，管辖海洋国土面积达1.38万平方公里，沿海滩涂380平方公里，沿海区域展现着向海要田、扩大土地面积的前景。
特点五，鉴于我市复杂多样的土地资源，扩大利用的后备土地资源极为有限，城市市区土地供应日趋偏紧。青岛作为我国第一个形成城市群的大城市，面对有限的土地资源与人类无限的需求欲望的矛盾，改革城市空间发展方式，形成以中心城市——次中心城市——城镇新的城市空间发展方式，势所必然。
二、创新城市土地资源配置模式
创新青岛市的土地资源配置模式，从根本上说，就是创新土地节约集约利用模式。
（一）坚持大中小城市和小城镇协调发展，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，促进城镇化健康发展。
在突出抓好区域中心城市建设的同时，加快发展与之配套的卫星城、中心镇、中心村，形成中心城市——卫星城——中心镇——中心村网络型城镇体系。在城镇化过程中，要始终注意发挥市场对土地资源配置的基础性作用。在未来一个相当长的时期里，在市场力量的作用下，资本和劳动力仍将向城市集中；农村中素质高的劳动力会更多地向城市流动。投资者将注意资本的聚集效应和专业化分工效益，把资本投向适当的城市。
城市化过程中土地的价格会上升，实践需要一个相对健全的市场机制，特别是有合理的土地产权基础和收入分配机制，以促进每个区域形成土地的平衡价格，从而实现土地利用的节约。从以往的实践看，劳动力流动渠道的阻塞和土地定价不合理始终是影响我国城镇化健康发展的难题，解决这个难题的主要办法是尊重市场规律，让市场在资源配置中发挥基础性作用。
（二）通过严格筛选项目供地，合理确定和严格执行建设项目的容积率、用地标准等措施，促进土地节约集约利用。
城市土地利用总体规划体现的第一原则是土地节约集约利用。我们既要看到我国人口密度仍然低于许多国家的现状，又要看到我国土地资源的自然状况，要把促进土地节约集约利用作为长期不可动摇的国策。在实践中要通过制度和科学手段，制定单位土地面积产出率标准，以此作为重要的考核指标。要按照标准进行商品房建设，对超出容积率标准的部分加收超标费。提高土地面积产出率青岛保税区成为典例。2005年末统计，青岛保税区每平方公里创造地方财政收入1.98亿元，税收6.6亿元，外贸进出口值7.3亿美元，GDP19.5亿元，这就使得2.5平方公里的土地实现的产出率连续三年居山东省首位。
促进土地节约集约利用，城市要创新规划管理，实现规划“精耕细作”，实行“一对一”的定点规划，从根本上改革平面规划制度方法，确立立体式规划制度方法，最大限度地配置以土地为支轴的使用空间，提高土地复合使用水平。随着人类认识世界和改造世界能力的不断增强，人类通过促进土地资源节约集约利用模式的不断完善，有限的土地资源是能够满足人类不断增长的消费与生产的需求。
（三）引导和鼓励向空中发展，充分利用城市地下空间，建造生活和生产设施。
要看到中国土地利用存在的弊端之一是，盲目采用西方的花园城市概念。中国没有象加拿大、澳大利亚、俄罗斯这些国家那样的人口与土地比例，因此我们不能采用西方的花园城市概念，这与我国的国情不相符合，也与中国人口和土地的比例不能相配。从青岛市看，要从平面规划转向空间规划，适度规划建设高层区，向空中要景观、要空间、要效益、要人居环境。城市主城区地下空间布局结构将以规划的地铁和城市主干道网络为骨架，以中心广场、山体、商业中心、地铁车站、主干道交叉点以及大型公共设施为节点，形成网络状的地下空间开发利用体系。我国的城市正在充分挖掘土地的空间价值，对土地的开发利用已经提升到了三维的立体空间范畴，如深圳有很多开发商意识到了地下空间资源的投资机会，正在抢占地下空间的开发资源，这是很需要青岛市借鉴的。
（四）现代城市商贸布局要本着节省人力、节省资源、节省土地的原则，以服务人口的数量、购买力等为基本依据，确立定位和规模。
城市是一部生活机器，其最高效率应该是节省人力、节省资源、节省土地，商贸布局是城市土地资源配置的有机组成部分。传统的商业区是带状的，而现代的商业区则应该是块状的。传统的带状商业地带，距离拉得较长，商业效益不佳，车辆经过时降低速度或沿路停泊，减低了可用的车行道容积，容易造成交通阻塞，地面使用效率很低。
在城市商贸布局上，特别要重视交通线衍生经济线，发展城市交通枢纽型商业。城市交通枢纽型商业作为节约用地的模式，最早的雏形是东京上野和须田町地铁车站地下街。到了上世纪80年代，城市轨道交通在世界各大城市快速发展，不仅推动轨道交通自身作为一个特定产业发展，还带动城市布局、相关产业，尤其是商业的协同发展。仅日本在上世纪80年代，就有21个城市建成各种地下街77处，总建筑面积超过120万平方米。
作为寸土寸金的我国香港机场快线青衣站就是利用公共交通枢纽的建设，成功地将青衣站转化为港岛的商业活动中心，国际业界称之为“地铁+物业”的集约用地发展模式。从发展趋势看，现代城市土地开发的模式之一，已经由“地上”转为“地下”，开发商青睐地下土地已不是秘密。北欧、北美、亚洲众多地下空间开发历史久远的国家各有千秋，形成了地下空间开发多元化的特色。伦敦的地下空间是伦敦独特的历史和时代特征的一个重要组成部分，也是居民、工作人员和旅游参观者等形形色色不同身份的人共同交流的场所。纽约的一些学校也象美国大部分城市一样，对地下空间进行了充分开发。图书馆、办公地点和实验室都排列在地下，为地面创造了宽敞的空间，又解决了新老建筑结合的问题，保护了校园美感。
（五）推行“零土地发展”模式。
通过提高集约利用程度，重点引进资源消耗低、经济效益好的企业，把土地集约利用和可持续发展放在与经济增长同等重要的位置。鼓励企业挖掘内部潜力，通过老厂房加层、老厂改建、老工业厂房、利用闲置土地等各种途径增加建筑面积，提高单位土地的容积率，在已有土地上做足文章，使原本为土地发愁的企业打破土地瓶颈制约，实现工业内涵发展与扩张并举。
（六）要充分运用国家既定的政策，发挥经济地理优势，扩大土地资源配置空间。
近期，国家将首次制定围填海规划，并可能从环渤海地区开始试点。青岛是环渤海经济圈的重要城市，要高度重视国家具体政策的发布，抓住机遇，发挥青岛拥有海岸线长的经济地理优势，力争成为首批试点城市。同时，在坚决贯彻国家《关于严格考核耕地占补平衡有关问题的通知》等六个文件的过程中，要认真研究国家城市建设用地审批方式的调整，发挥专家的咨询作用，提高城市土地配置水平。
三、城市土地资源配置实现“三统一”
在创新土地资源配置模式的过程中，青岛市要提高宏观调控水平，通过市场实现土地资源配置的“三统一”。
（一）城市营运与土地调控的统一。
从社会生产的物质运动和生产要素配置角度看，通过土地价值的最大化实现，土地确实具有重要的调控作用；土地价值与城市价值获得统一时，地产商在城市投资和建设中起着无可替代的作用。中国城市化进程正处于加速增长周期之中。城市数量在未来很短的时间里迅速增多，城市或城市群之间的竞争将会日益激烈，现有的城市格局将重新洗牌，无论是重量级的大城市，还是数以百计的中小城市，都面临着调整自身定位，自谋发展的战略问题。在确立和落实城市发展战略时，要看到目前存在的突出问题是，应当保护的土地落实保护的措施不力；应当开发的土地配置水平不高，这就必须实现城市营运与土地调控作用的统一。这种统一既要看到按照市场规律，推进城市营运的主要目标之一是，释放城市土地资产的巨大潜能，使城市土地资产不断增值，从而使城市不断增值；又要看到必须最大限度的合理配置土地，以追求土地价值的最大化。目前存在的突出问题是，应当保护的土地落实保护的措施不力；应当开发的土地配置水平不高。
实现城市营运与土地调控的统一，严格土地用途管制，从严控制新增建设用地，坚持能不用地的不用地，能盘活存量的不用增量，能用劣地的不用好地，能少用地的不多用地，并由国土资源部门和农业部门实地调查，拟定基本农田调整补划方案，严格按要求进行调整补划。
（二）房地产发展与土地资源配置的统一。
1979年改革开放前，我国几乎没有房地产业。改革开放后，随着住房体制改革和住房商品化，房地产业得到了较快的发展。20世纪90年代以来，房地产投资在我国经济和投资增长中起到了重要作用。1990年后，房地产业一直是我国经济发展的热点，对我国经济保持高速增长起到了重要的支撑作用，目前我国房地产开发商约有3万户。21世纪是人类经济和社会文明迅速发展的时期，房地产业必将成为我国经济的支柱产业之一。房地产业的发展始终和土地资源的配置紧密地连在一起。目前，房地产业以协议方式获得经营性土地使用权已彻底成为历史，从2004年8月31日始，只能通过公开的招、拍、挂等出让方式获得一级市场经营性土地使用权。房地产业的发展面临着新的挑战和机遇。
要正确制定政府鼓励房地产商开发经济适用房和一般商品房的政策。现阶段在广大居民的收入还不高的状况下，经济适用房是大多数居民的购房目标。国家和各地政府应保证经济适用房的建设规模，并继续在资金供给、税收、土地批租等方面支持经济适用房的建设，努力降低其建设成本和售价。
要制定合理和有效的拆迁旧房、发展商品房的政策，鼓励房地产商把更多的精力投入到拆旧建新中去。要通过政策诱导，对房地产开发用地供应结构进行调整，严格限制低密度、大套型住房的土地供应；严控别墅类房地产开发项目的土地供应，某个时期要完全停止别墅类房地产开发项目的土地供应。
要正确划定用地范围与标准。一个值得探讨的研究角度是，将城市用地大体上分为农业生产性用地与非农业生产性用地；分为生产性用地与非生产性用地；分为建设性用地与居住性用地，并分别确定其用地规模，在此基础上得出城市工业、商贸、房地产等与社会事业发展的用地总规模。要认真反思长期存在的简单追求政绩，而把非耕地划为耕地的做法，制定正确的政策，把应当开发的非耕地、特别是荒地都充分开发出来，实现土地资源合理配置。
要制定合理的房地产土地占用税制度。如规定占用一套住房的免税，占用第二套或更多套住房的要缴税，或规定人均占用标准平方米住房的不缴税，超过面积的就要缴税，这既可以增加财政收入，又能有效地抑制房地产泡沫。
（三）工业化与保护土地的统一。
中国正处于大规模推进工业化和城市化的历史进程中。在这个进程中，大量占用耕地和中国人多地少的现实形成强烈的矛盾。现在的问题是，地方政府为了发展工业经济，不得不以优惠的条件吸引投资，而降低地价自然成为主要的优惠手段。企业家正是看到这一点，以土地价格作为谈判的筹码，不断向地方政府施加压力。比如投资1亿元的项目，可能占用土地100亩就足够了，企业家会提出要200亩甚至更多。如果地方政府不能满足其要求，企业家就会以其他区域答应给200亩甚至更多为理由，要挟搬到其他区域。这就是企业大量圈占耕地而地方政府无能为力的基本原因。
要真正解决企业大量圈占耕地问题，应当建立企业用地自我约束的机制。建立这样一种机制的最有效办法就是调整完善土地占用税制度，不管生产与否，只要占用土地都要缴税，而且确定的土地占用税率，要保证土地增值收益赶不上土地占用税税收。这样企业家就会从企业效益角度出发，可以少圈占土地的就不会多占土地，可以建多层的厂房就不会只建一层厂房。
四、提高城市土地资源配置管理水平
土地资源配置是一项系统、科学的工程，城市要最大限度地实现土地资源的合理配置，必须提高管理水平。
（一）制定科学的城市土地利用总体规划。
编制全国土地利用总体规划的同时，城市要编制符合实际的土地利用规划。虽然我国每五年都制定全国性的经济社会发展纲要，用于指导各地区的经济社会发展，但它缺乏在空间上指明我国国土开发的目标、方向和开发方式。各地区在发展过程中更多地是按照全国的经济发展指标来制定自己的发展战略和规划，而很难考虑到自身在全国总体布局中的分工和定位，因此出现了诸多区域战略雷同、产业规划缺乏特色、环境污染得不到有效治理以及不合理重复建设等问题。城市编制符合实际的土地利用规划，可以确定土地利用的基本框架，充分发挥土地利用规划在抑制城市的无序扩大和城市与农村合理配置土地资源方面的重要作用，为广大居民提供一个舒适生活的环境。
制定科学的城市土地利用总体规划，既要看到我国曾经出台的土地利用总体规划在保护耕地、控制建设用地、加强对土地利用的分类指导和调控等方面取得的巨大成就。又要看到我国曾经出台的土地利用总体规划由于缺少环境影响评价（主要是生态环境影响评价），对生态建设考虑缺乏战略眼光，在规划中，基本农田、建设留用地等规划内容能做到定量、定位、而对土地开发整理项目位置不明确；规划图上没有明确标注出土地开发整理的区域以及禁止土地开发区，对土地生态环境保护、维持生态平衡所必需的湿地、水域、滩涂等用地在土地开发整理时未加以任何生态影响评价，一味追求增加耕地，实现耕地占补平衡，不利于生态建设；在规划中未考虑到为了减少水土流失，保护生态环境的退耕还林措施的实施等问题。针对问题，做好战略环境评价。
（二）科学编制和严格实施土地利用年度计划。
科学编制和严格实施土地利用年度计划，继续从严控制农用地转用。年度计划主要体现出：落实国家阶段性产业政策，优先保障国家重点项目用地需求；支持有利于结构调整的项目建设用地，支持重要建设项目用地；出台新的禁止供地和限制供地项目目录；做好城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩；制定补充耕地数量质量按等级折算的考核办法，全面实行按建设项目考核耕地占补平衡。
（三）推进城市旧城改造，从改造中形成人类新的居住与发展土地空间。
城市旧城改造的根本目的是配置土地资源，形成新的最适宜人生存与发展的环境。人类认识水平的提高是永无止境的，配置有限土地资源的前景也是不可穷尽的；随着人类认识自然与社会科学原始创新能力的提高，通过城市规划设计，能够在旧城改造中最大程度地合理配置有限土地资源，使土地资源发挥出最大效应。
现阶段，城市旧城改造要特别重视盘活国有破产企业用地，此举作为新建设用地的潜力是很大的，这也是城市推行土地新政的重要方向。青岛作为我国拥有国有企业较多的城市，相当数量的国有企业破产或改造是正常的，我们要利用这个机遇，盘活土地的用途。
（四）提高土地资源管理水平，继续深化财税体制改革。
现阶段要坚决贯彻《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，这是继2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》之后，中央政府在土地管理和调控政策上的又一次重大调整。这次调整的关键是，要认真解决“土地财政”带来的弊病。实践证明，如果一个地方房地产税收和土地出让收益成为政府财政收入的主要来源的话，长期下去将影响地方财政收入稳定增长。“土地财政”这一模式的要害在于，土地是一种有限的资源，如果单纯靠卖地作为财政收入的主要资源，那么带来的问题就是吃了“子孙饭”。国务院这次出台的土地调控政策明确提出，要提高新增用地土地有偿使用费缴纳标准，缴纳范围包括那些没有经过批准的新增建设用地。国家近期将出台《土地出让金收支管理办法》。该办法的重点，将采取在财政部系统（即国库）中设立“国有土地有偿使用专账”的方式，按照国有土地出让金收入的一定比例，建立“国有土地收益基金”，并规定地方政府不得作为当期收入安排使用。在这个过程中，土地出让金将全额纳入地方财政预算，实行“收支两条线”，并接受地方人大的监督。
（五）城市招商引资要在重视社会法制环境、服务环境、信用环境、市场环境的同时高度关注土地资源的承载力。
从中长期看，现有的土地资源不容许我们按目前方式去形成巨大生产能力；改变生产模式，刻不容缓。应树立一种共识：用拼地、拼资源办法搞高增长已逼近临界点。我国目前单位土地产出率仅为发达国家的1/4，解决这个问题要严格以招商引资为名，“跑马圈地”式的建设园区的管理制度。同时，禁止以浪费土地资源为代价，建设花园式工厂。
（六）提高土地资源监督与执法管理水平。
强化城市闲置土地处置的进度。政府要使出重拳，一方面回收闲置用地，另一方面是逼迫开发商尽快把手中的土地转化为市场供应。规范土地评估机构诚信服务，促进土地评估市场的健康发展。巩固土地市场治理整顿成果，要真正落实两个到位，即处罚要到位，追究责任要到位。
政府要加大管理力度，提高执政能力，继续发挥卫星遥感等先进技术在执法监察中的作用，严肃查处违反土地管理法律法规的行为，对重大违法案件公开处理，对严重违法违规的地区实行“责令限期整改”措施。同时国家要从治本上确立建立国土资源管理基本体制的科学思路。实践证明，只有首先在国土资源的管理体制上寻求突破，然后在此基础上建立有效运作的国家土地督察制度，监督地方国土资源的处置，才是国土管理的治本之策。
