构建和谐社会完善社会保障专题报道之一

　　编者按 “完善社会保障制度”是构建社会主义和谐社会不可或缺的重要组成部分。这其中，加强 和改善社会保障各项基金的征缴、筹集和监管又是最为重要的环节之一。本报近日组织一批记者分别就住房公积金、养老保险、失业保险、医疗保险等四个方面，针对社会各界广泛关注的问题进行深入采访，近期将分期分批刊出。今天刊出第一组有关住房公积金的报道，敬请广大读者留意。

　　近日，记者在北京、湖南、宁夏、黑龙江等地调研发现，作为一种强制性社会福利的住房公积金，尽管与“三险”享有同样的“名分”，但却没有覆盖同样的人群。即使是在缴纳了公积金的人群中也存在着不平衡的现象，各地、各行业个人缴存数额相差悬殊，高的月缴存额数千元，低的只有一二十元。专家提醒说，要警惕住房公积金变相成为垄断行业等的高福利，避免这项制度演变成“富人俱乐部”。

　　记者了解到，住房公积金作为国家法定的职工及其所在单位缴存的长期储金，与医疗保险、养老保险、失业保险一样具有社会保障性质。但实际征缴情况并不理想，党政机关、事业单位及国有大中型企业等国家财政或国家直接支持的公有制企业是住房公积金缴纳的“主力军”，即便如此，在一些大型国有企业或事业单位也采取区别政策：对正式编制内员工缴纳公积金，而对聘用员工不缴纳公积金；至于绝大部分私营企业、民营企业等非公有制企业则一直没有建立住房公积金。

　　据建设部的统计数据显示，截至今年5月底，全国住房公积金累计缴存人数已超过1亿人，目前实际缴存人数6245万人，仅占在岗职工人数的60%左右。这个数据还不包括城镇个体工商户、自由职业人员、外来务工人员、农民等目前尚未纳入公积金缴存范围的群体。

　　即使是在缴纳了公积金的人群中也存在着不平衡的现象。按照建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》规定：职工和单位住房公积金缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%，缴存住房公积金的月工资基数，原则上不应超过职工工作地所在设区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的两倍或三倍。

　　虽然有明确规定，但一些地区和某些垄断行业往往肆意突破规定。以宁夏银川市为例，2005年度，该市有67个单位归集比例低于国家规定5%的最低标准，少归集住房公积金382.13万元；有643个单位归集比例高于国家规定12%的最高标准，多归集住房公积金4052.14万元。与此同时，某些垄断行业更是不按规定的个人收入基数归集，其中，宁夏电力系统14099名职工缴交住房公积金工资基数超过银川市社会平均工资的三倍，多归集7299.1万元。

　　一位业内人士告诉记者，宁夏发现的情况绝非个案，在全国很多地区都存在类似情况。一些发达地区、效益好的电力、通信、煤炭等垄断行业，以及一些效益好的单位有意将一些应税福利，如各类补贴、津贴打入“住房公积金”账户，作为福利发放并进行逃税。有些人甚至还把住房公积金当作第二份工资，因为每月缴存数额比普通员工当月拿到手的工资还多。而与此形成鲜明对比的是，绝大多数真正需要购买住房的普通百姓却“嗷嗷待哺”，两者之间存在巨大反差。

　　湖南省长沙住房公积金管理中心党组书记、主任欧永生坦言，目前，湖南民企包括在国内很有名气的民企都没缴存。一些民营企业等有抵触情绪，要向这些领域拓展还存在一定困难。他说，目前亟待解决的是执法手段不硬的问题。一方面，相关条例赋予公积金管理中心执法权，可以对企业进行罚款，但在实践操作中他们很慎重，不敢轻易动用。另一方面，如有职工反映单位或企业不建立住房公积金或虽建立不缴纳的情况，管理中心可以申请人民法院强制执行，可法院执行需要有具体的执行标准、明细，比如每个职工应该缴纳多少钱，由于管理中心没有上门稽核权，因此，要法院进行强制执行也很难做到。

　　“我们希望在‘十一五’期间按照国务院的相关条例，争取在地方上通过相应的立法将这两个已有的手段由软变硬。这些手段我们不会常用，也绝不会乱用，但是也不能不用，不然政府就没有权威了。”欧永生说。

　　中国社科院金融研究所尹中立博士接受记者采访时说，住房公积金制度建立的初衷和目的是为一次性支付购房资金有困难的广大群众提供购房资金和购房贷款。但是，随着我国经济的快速发展和国民收入差距的拉大，住房公积金管理制度已经暴露出“穷人要么缴的少用不起，要么就是没有住房公积金，而富人缴的多用的多”的问题，这种状况亟待改变。他特别提醒说，要警惕住房公积金变相成为垄断行业等的高福利，避免这项制度演变成“富人俱乐部”。

　　住房公积金：安居钱难圆安居梦 　

　　作为一项福利制度，住房公积金在为部分人群购房提供资金保障的同时，也暴露出来一些发人深省的问题：福利惠及面不够、巨额资金“沉睡”银行、安居钱沦为“唐僧肉”……到底谁应是这项制度的受益人，这项制度应该如何圆百姓安居梦，公积金管理部门到底是事业单位还是“金融机构”？这些问题都在不断地叩问着我国住房公积金制度。

　　谁是住房公积金制度真正受益人

　　经济参考报资料照片

　　记者了解到，住房公积金自从作为一项住房保障制度推行以来，对加速住房建设，改善居民住房条件起到了很大的作用。据建设部统计数字显示，截至今年5月底，全国住房公积金累计缴存人数已超过一亿人，实际缴存人数6245万人；公积金缴存总额、缴存余额分别达到10831亿元、6864亿元；公积金提取总额、贷款总额分别为3967亿元、5194亿元；个人住房贷款余额为3125亿元。目前，全国约3000万职工通过提取住房公积金和公积金贷款，改善了居住条件。

　　尽管住房公积金在保障群众购房方面发挥了一定作用，但制度覆盖面低，征缴肥瘦不均等问题仍使许多人不免发出“到底谁是公积金制度真正受益人”的疑问，尤其是这项制度造成的分配差距也备受关注。一方面，部分高收入群体住房公积金缴存比例较高，可以享受由此带来的种种实惠；另一方面，部分低收入群体却很难享受这一制度带来的好处。

　　宁夏审计厅日前对银川住房公积金中心及区直分中心进行审计时发现，宁夏电力系统不遵守国家关于住房公积金的管理规定多缴交公积金，1.4万名职工缴交住房公积金工资基数超过银川市社会平均工资的三倍，多归集7200多万元。

　　与此相反的是，一些私营企业职工、自由职业人员、外来务工人员等至今只有很少一部分进行了公积金缴存，即使缴存了公积金，金额也很低。据了解，2005年度，仅宁夏银川市就有67个单位归集比例低于国家规定5%的最低标准，少归集住房公积金382.13万元。

　　记者在湖南、黑龙江、宁夏等地调研时，不少业内人士也意识到缴存范围过小这一问题。哈尔滨市住房公积金管理中心主任王文祥接受记者采访时表示，公积金作为政府对各类在职职工购房的一种优惠政策，受益面应当是很广泛的，国家也出台政策鼓励除机关事业单位、国有企业之外的个体、私营、三资等多种类型的企业、个人参与到公积金的缴纳中。

　　与住房公积金管理人士观点不同，对于公积金制度覆盖面应否扩大，接受记者采访的专家却持有不同的观点。中国社科院金融研究所尹中立博士认为，住房公积金政策本来是支持穷人的，结果却成了富人的“摇钱树”，甚至成了一些单位变相的福利。目前一些企业不缴存也有它的道理，企业可以通过自己的福利来保障职工的住房。“我把钱交给政府后，如果管理出现问题反而会使这笔安居钱出现风险。”尹中立说。

　　中国社科院经济所住房公积金问题专家汪利娜研究员则认为，在当前公积金管理制度不健全的情况下，其覆盖面不宜更大范围推广，在住房公积金管理部门没有承担风险能力的情况下，最好是老百姓自愿参与，达到互助买房的目的。

　　巨额资金“沉睡”银行

　　按照住房公积金使用规定，购房者除购房时可提取账户资金支付房款以外，还可以享受优惠利率得到贷款。但现实情况是住房公积金的保障功能有弱化趋势，低收入者靠住房公积金解决购房问题的愿望难以实现。作为百姓安居钱的住房公积金，在逐渐陷入“沉睡”怪圈同时，也成为了许多掌权人手中的“生钱”利器。

　　据央行《2004中国房地产金融报告》显示，截至2004年底，全国住房公积金除去个人住房贷款和购买国债外，全国仍有资金2086.3亿元“沉睡”。

　　另据建设部资料显示，至今年5月底，全国住房公积金使用率为69.8%，其中个人住房贷款使用率为45.5%。除了沈阳市和湖州市等少数地方超过了80%，相当一部分省区市个贷率较低，海南等四个省区市更是低于20%。个别管理中心和分中心甚至没有发放过个人贷款，住房公积金制度的政策性作用没有得到发挥。

　　安居钱为何会出现难圆百姓安居梦的情况呢？“住房公积金贷款手续麻烦、环节多，令人疲于奔命！”银川市民孔吉民感触地说。他告诉记者，为了办理公积金贷款，他先后在六个单位和部门间奔波了一个多月的时间，办理的手续多达十几道，这还是在他所有手续比较完备的情况下办结的。而有这种感受的绝非孔吉民一人。

　　与此同时，由于住房公积金管理中心市场竞争意识不强，市场推广力度较弱，开发企业更愿意选择与商业贷款合作，更为重要的是，由于个人住房贷款一直是银行的“优质品种”，很多商业银行在发放开发贷款时，要求开发企业从本行发放个人贷款，在一定程度上挤占了公积金贷款市场份额。

　　尹中立博士接受记者采访时说，公积金贷款利用率之所以比较低，主要是资金太少、额度太低，如今房价的上涨速度远远超过了公积金的归集规模。按照现在公积金贷款所规定的贷款额度，在北京、上海等地就买不到什么房子，因此公积金起不到太大作用。

　　对于为何巨额资金会“沉睡”银行而放贷率却不高，一位不愿透露姓名的住房公积金管理中心的负责人认为，这与一些住房公积金管理中心的积极性不高密切相关。相比为每个人办理住房公积金贷款，购买国债或银行大额存款更省事也更安全。他解释说，为每个零散的客户办理贷款，一方面手续比较繁杂，同时要进行严格的资格审查，另一方面还要承担贷款风险。

　　究竟是事业单位还是“金融机构”

　　记者了解到，按照《住房公积金管理条例》，公积金管理中心被定位于“不以营利为目的的独立的事业单位”。但实践当中，公积金管理中心却并不是一个“不营利”的单位，许多地方的公积金管理中心正扮演着一个“金融机构”的角色。

　　中国社科院汪利娜研究员告诉记者，目前公积金管理中心定位模糊，如果是金融机构，就应该有自有资金，并按照金融机构的标准建立有效的监督管理机制，以及规范的会计审计、信息披露制度和相应的风险防范机制。但事实上，公积金管理中心的定位使其无法按照现代金融机构的监管规则进行控制，只能靠其自我约束。

　　“正是这种定位，造成公积金管理中心在资金管理运用上出现‘行政化’倾向，把广大储户的储存资金当作‘准政府资金’运用，而且缺乏有效监管。正是现行制度缺漏造成公积金被挪用以及内部人员寻租现象的出现。”汪利娜说。

　　尹中立博士说，按照当初设计，住房公积金作为住房金融的组成部分，是为了解决我国城镇职工的住房问题而产生的，实质上是政策性住房金融的形式，但在现实中公积金管理中心又被定位为事业单位，没有按照政策性金融的路子发展，搞成了“两不像”。

　　对于住房公积金管理中心应该如何定位，汪利娜建议说，最好将它转变成政策性金融机构，同时改革现在的公积金配贷机制，按照会员自愿入股、民主管理、互助互利的方式进行运作，为会员提供特定的金融服务。本报记者:李佳鹏 丁文杰 呼涛　　

　　“耗子管粮仓” 安居钱屡陷风险泥潭

　　近日，北京市住房公积金管理中心东城管理部干部梁山协助三名房产中介骗贷1376万元案件因法庭审判而受到业界和老百姓的强烈关注。

　　此案虽被称为“北京公积金渎职第一案”，但与近年曝出的其它公积金案件相比，仅仅是个“小萝卜头”。

　　1999年到2004年间，湖南郴州市住房公积金管理中心主任李树彪，利用职权多次向银行作抵押贷款，骗取公积金到海外豪赌，涉案金额达1.2亿元。

　　2005年，河北保定市住房公积金管理中心将三亿多元住房公积金交给保定航空证券公司进行“委托理财”，投资股市，最后被不法分子席卷一空，被媒体称为“中国住房公积金第一案”。

　　2005年7月，湖南衡阳2.53亿元住房公积金被证券商质押后“化为泡影”，至今没有追回。

　　同年，广东佛山市南海区住房资金管理中心大量资金非法外流。经法院审理查明，一亿多元借给企业使用索取好处费，1700万元外借致九成款项无法追回，3000万元用于炒股。该中心集体受贿204万元，中心主任李运南对其中174万元贿款负责。

　　面对这些动辄上亿元的住房公积金被挪用、挤占、贪污案件，人们不禁要问，监管部门到底干什么去了？

　　“公积金被挪用并非偶然，而是现行制度缺位使然。”被业内称为“公积金问题专家”的中国社科院经济研究所研究员汪利娜认为，案件发生的关键在于当地公积金管理中心监管缺失。

　　按照我国《住房公积金管理条例》要求，每个地市均要成立公积金管理委员会，一般由30名委员组成，10名是政府官员和有关专家、10名是单位代表、10名是职工代表。然后按照“管委会决策、财政监督、中心运作、银行执行”的模式管理运行。

　　“我国的住房公积金监管制度是按照国际大基金的管理模式设立的，带有三权分立的特点。并且监管制度也制定了很多，有自上而下监督、有平行监督，还有包围式监督等。可实际操作中，我国的管委会委员达不到国外的水平，而各种各样的监管很容易流于形式。”记者在湖南和宁夏等省区采访时，一些住房公积金管理中心主任说。

　　湖南省住房公积金监管办常务副主任胡建功和宁夏回族自治区建设厅住房公积金监管处处长刘卫民说，客观讲公积金的管理一年比一年好，比如这两年，湖南省和宁夏回族自治区逐步建成网络监管体系，对各地州市住房公积金数据异动进行跟踪监督，防范纠正。

　　“银行有专门的稽核部门，有数百人在监管，而我们现在只有八个人的编制，天天到下面去稽核是办不到的。”胡建功这位专家型官员毫不避讳地谈到当前公积金监管中存在的问题。

　　刘卫民介绍，目前全国有343个市级以上管理中心，归集总额超过一万亿元，贷款发放总额超过5000亿元，可全国的监管人员不到100人，而且近半数没有编制，如何加强公积金的监管？

　　一些业内人士告诉记者，公积金管理体系，看上去监管部门好像有很多，建设、财政、审计、人民银行等部门都在监管，并且职能也很明确。而实际上每个市公积金管理委员会主任多由副市长担任，因此，要当地建设、财政、审计等部门监督就很难了。而银行方面还要依赖住房公积金，轻易不敢得罪管理中心，更别说监督了。

　　“管委会又是一个松散的机构，每年开一两次会，委员多是单位负责人，很少系统地学习住房公积金的政策法规，有的委员对情况不知道，对机构运作更是不了解，而且现行的管理体制是市级政府掌握管理中心主任的‘帽子’，在这种情况下，管委会主任和管理中心主任的权力很大，如果他们不依法行政，再遇到一个违法乱纪的市领导就会出大问题。比如郴州挪用的公积金一半以上是原副市长雷渊利批的，根本没有经过管委会决策。”胡建功说。

　　建设部副部长刘志峰今年7月在全国住房公积金经验交流会上说，现在，虽然设区城市基本都设立了管委会，但有些城市的管委会形同虚设，没有建立制度化的议事规则和决策程序，不能定期召开会议，不能及时审议需要决策的事项。甚至有的管委会2004年以来就没有召开过会议，不能履行决策监督职责。正是由于“管委会决策”不落实，个别城市政府领导以个人决策取代管委会决策，为违法犯罪提供了可乘之机。本报记者:丁文杰 李佳鹏 武勇