11月下旬，四川省第十届人大常委会将召开第十二次会议。引起巨大争议的《四川省信访条例》(草案)经过一年多的起草、修改，有望在此次会议上表决通过，并于明年1月1日施行。

　　“信访制度的本质，应该是收集和传达老百姓民意的一种制度设计，相当于一个秘书的角色。但现在却成了老百姓最后一种救济方式，而 且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草。”中国农民问题研究学者于建嵘如是说，在他看来，中国实行了50多年的信访制度已到了改革的关口。

　　亟待化解的信访潮

　　漫漫上访路，何处是尽头？许多人把信访工作称为“天下第一难”，自2000年以来，全国信访数量一路高涨，媒体形象地用“信访洪流”来形容这种汹涌的上访潮。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级上升0.1%，地级上升0.3%。中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少。

　　四川省人大常委会法制工作委员会副主任陈双全告诉记者说：“与此同时，四川集体上访比重大，组织性强。越级重复信访多，串联访的数量在增加，滞留访、异常访的问题比较突出，这些在很大程度上影响了社会稳定。这些信访者踏上上访之路大多起因于企业改组改制、企业关闭破产、司法案件、征地拆迁、社会保障和非法集资等社会矛盾。最近几年，特别是自2000年以来，由于改革的深入，社会矛盾、尤其公民与行政机关之间的矛盾越来越多。

　　“从北京领一个上访者回来，要耗掉1万元人民币，这是有关部门给省人大汇报的数字”，陈双全向记者透露说：“抛开社会稳定等因素不说，仅从这一点来看，上访带来的经济压力就非常巨大。”

　　在信访洪流汹涌到来的同时，信访工作本身的许多问题也大量地暴露出来———地方各级权力机关、审判机关、检察机关受理和办理信访事项的行为缺乏规范，行政机关的信访行为需要进一步规范。不依法信访，甚至破坏正常信访秩序的行为时有发生，而现行法律法规对此缺乏明确规范。谈及此，陈双全指出：“这些极其尖锐的矛盾呼唤信访制度的变革，必须通过立法建立现代信访制度，逐步化解信访洪流。”

　　调查显示信访制度之弊

　　近日，媒体披露了中国社会科学院于建嵘和他的6人课题组一起对中国的信访制度进行了专项调查研究成果。2004年5月至10月进行的这一调查是迄今为止国内最大规模的针对上访人群的调查。历时半年的调查结果显示：信访制度作为历史产物已无法适用于当前，相反已是弊端丛生，用他们的话说就是“如果不进行彻底改革，将会产生十分严重的政治后果”。

　　中国农民问题实证研究学者于建嵘认为，现行信访制度最大的问题是功能错位。媒体报道时，还提到了取消信访制度的思想。

　　于建嵘认为，信访制度在1979年至1982年间发挥了值得肯定的价值。当时出现的“党员之家”实际上就是一个信访机构。“当年主要是平反冤假错案，政治问题当然需要政治手段来解决，”于建嵘说，“今天的信访主要反映的是合法权益受到侵害的问题，法律问题只能由法律机构来解决，如果还在用政治方式，那一定是出了问题。”

　　调查分析认为，信访功能错位带来的直接后果有两个：一是信访机构承受了太大的社会责任。对632位进京上访农民的调查说明，他们所反映的问题已远远超出了个人的冤案请求，而是关系到农村工作的各个方面。但由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，这样就势必导致了信访部门和信访群众的诉求错位。

　　另一个严重后果是国家的司法权威遭到消解。虽然调查也显示，正是地方司法的权威遭到质疑才加剧了信访洪流。在接受问卷调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前就上访的问题到法院起诉过，其中法院不予立案的占到42.9%；认为法院不依法办事判决败诉的占54.9%。依靠“清官”为民作主的社会传统也成为促成信访的重要因素。问卷显示，有90.5%是为了“让中央知道情况”；88.5%是为了“给地方政府施加压力”。由此可见，报警、求助和施压是农民进京上访的主要目的。

　　“劫访”背后是政绩压力

　　62岁的福建农民许永年来自厦门市海沧镇霞阳村，因土地强征问题他从村里逐级上访，最终于今年5月来到北京。“在北京4个多月，我走访了能找到的每一个中央级机关。”

　　几乎所有的上访者，都要经历这样的路径，从村里到县里，从县里到市里，再从市里到省里，这些地方都解决不了，他们的最后一站就到了北京。

　　我国现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。社科院课题组分析认为，由于信访机构没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约束力。

　　各级信访机构在没有任何监督下对信访案件实行层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级反而下降了2.4%。另外，中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。

　　据对632位进京上访农民的调查，他们走访的部门平均在6个以上，最多的达到18个。其中主要有国家信访局、全国人大常委会、最高法院、中纪委、公安部、最高检察院、国土资源部、农业部、民政部等等。信访者在北京四处投诉后，可问题并不能真正得到解决，结果反而导致对中央权威的信任减弱。

　　11月1日，记者在国务院办公厅信访办、全国人大常委会信访办门前看到了沿街停靠的外地警车。这些警车分别来自辽宁、河南、河北、山西和山东。社科院课题组的调查发现，少数地方政府使用各种手段拦截上访人(上访人员称之为“劫访”)进入上级党政机关已是公开的事情。

　　“劫访”的背后是各级地方政府的重重政绩压力。于建嵘表示，现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具随意性，这直接导致了各部门相互推诿。为了破除官僚作风，有些地方因此建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，这一制度要求，对发生较大规模的连续到省委、省政府或北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，要追究当地领导责任，并视情节轻重进行处理。客观而言，这种信访领导体制在一定程度上有助于个别问题的解决，但在“问责”压力之下一些地方也会采取违规甚至违法的手段抑制上访。

　　正如中国政法大学副教授应星撰文所言，“信访制度是一个充满了悖论和矛盾的现实。一方面，国家一直强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦堵；另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访。”

　　信访改革的两种声音

　　事实上，信访制度的现状已经引起了最高层的关注。今年8月，胡锦涛总书记亲自过问此事，在他的批示下，中央建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，这一制度的主要成员单位有中央办公厅、国家信访局、北京市等28个部门和单位。其主要职责是：了解、掌握信访突出问题及群体性事件的情况和动态；针对信访突出问题及群体性事件提出对策建议；组织协调有关方面处理跨部门、跨行业、跨地区的突出问题及群体性事件；督促检查有关部门和地方处理信访突出问题及群体性事件各项措施的落实。

　　“从这一非常举措，可见高层对信访现状的关注”，中直机关一位官员认为，“但毫无疑问，联席会议只是将信访局的一些重大案件上报集体处理，但这也说明，涉及到信访制度的改革已进入视野。”

　　那么如何改革呢？这也正是目前中央高层十分关注的焦点所在。国家信访局张彭发主任认为，应该强化信访，加强现行信访部门的权力。与其意见相近的是，有些人士已经建议出台《信访法》，甚至效仿法院两审终审制，确定两访终访制，用以保证有限度的上访，将其纳入法制化轨道。另外一种改革建议，则采取了另一个路径——弱化甚至撤销信访。于建嵘认为，克服司法腐败远远要比克服信访造成的危害容易得多，“我们最终需要的是法治，不是清官和领导批条，与其投入人力、物力加强信访，不如拿这些精力去加强司法。” 

                                        责任编辑：孙琦