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从城管、烟草管理、环保、屠宰到小区保安员、酒店门卫等等，似乎满街都是穿制服的人。陆明杰 摄
群众很容易因为保安员身上的制服而将他们与公安机关培养的正式保安员归为一类。萧嘉宁 摄
本专题撰文 本报记者 卢晓曌
制服是“国家权力”的符号，老百姓都习惯用“大盖帽”来代指那些代表国家和政府维持社会秩序的执法者。但实际上，从城管、烟草管理、环保、屠宰以致小区保安员、酒店门卫、停车场收费人员等等，在大街上身穿各种制服的人形形色色。这样，既损害了统一制服的严肃性，同时也让少数不法分子以“制服”为掩护混入其中为非作歹。
近日，记者从广州市财政局和广州市委纠风办了解到，根据国务院年初发出的“整顿统一着装”通知，到今年10月，广州将削减穿制服的部门，只保留13个部门统一制服着装。对此，作为穿制服的各个执法部门也有自己的看法。他们认为，不穿制服将为执法工作带来非常大的困难。有关专家指出，执法是靠法理服人而不是靠制服吓唬人，即使不穿制服也可以考虑用统一的工作服代替。
分析篇 穿制服执法部门泛滥 置装费财政负担过重
典型事例广东省某县级市烟草系统有正式职工100余人，全部配发制服，其中包括烟草批发部的销售人员。每人每年发春秋装、夏装各一套，每两年发毛料冬装一套，全部由公家掏钱，平均每人每年置装费约800元。也就是说，地方财政每年要为此支出约8万元。全国烟草系统约50万名职工，即使只有一半人着装，财政开支也要2亿元。
部门分析记者从广州市财政局了解到，广州市此次整顿统一着装严格按照国务院统一部署进行，保留国家所规定的13个行政执法部门的制服，目前各部门正在进行自查自纠。但据了解，此次统一着装整顿并非首次，在1988年和1992年就已经有过两次大规模的整顿行动。
据有关人士透露，目前广州“穿制服执法”的行政部门仍然有30多个，几乎是国务院规定的一倍左右。
据了解，“大盖帽”泛滥现象在全国其他城市非常普遍。去年12月，国务院办公厅发出《关于整顿统一着装的通知》，重申统一着装的批准权限在国务院，地方各级人民政府和国务院各部门均无权批准，并明确列出了13个可以穿着制服的部门和人员。因此，从今年10月开始，广州仅保留13个穿制服执法的行政部门。
据了解，根据国务院1992年的规定，除了公安、国家安全部门和司法部门劳改劳教工作干警统一着装费用全部由财政负担外，其余部门的着装费除个人负担30%外，剩下的均由财政负担，这是一笔相当惊人的开支。按最简单保守的估计，行政部门的置装费一年全国最少要10个亿。
杂牌军制服满街可见 群众误将辅警作警察
典型事例近年来，屡见报端的“保安员”侵害群众利益的行为，经查证大部分其实不是公安机关派驻或托管、委培的保安人员，而是相关单位内部的安全守护人员。由于他们穿着的各种制服，使群众在习惯上将他们认作“保安”。但实际上，他们的仿制99式警服大多是所在单位通过私下途径，从一些小服装厂订制加工的。
部门分析实际上，从城管、烟草管理、环保、屠宰到小区保安员、酒店门卫等等，似乎满街都是穿制服的人。连高速公路出入口的收费人员，即使只管发卡、收钱，也穿着类似旧式交警制服的服装。有老百姓戏言，中国不仅是“大盖帽绝对数最多的国家，还是大盖帽种类最多的国家。”
据了解，自1986年以来，国务院多次明确批准统一着装的权限集中在国务院。因此很多“统一着装”的部门行业其实都不在批准范围之内，例如城管、文化稽查、国土监察、物价和水电管理等。
广州市公安部门有关人士接受记者采访时表示，公安局负责管理的“治安辅助人员”只有目前各保安服务公司的“保安人员”和被市民称为“辅警”的“保安联防人员”。但是，辅警其实与警察有根本性不同，但对于群众来说就很容易因为他们身上的制服而将他们归为一类。
七执法部门同来检查 超市负责人不胜其扰
典型事例从广西梧州到广州来的老孙天天都在海珠区墩和的一个路口摆摊卖炸臭豆腐，他告诉记者，城管、市政、环卫都因为各种原因罚过他的款，他自己也弄不清来罚款的到底是哪个部门的。现在他看见大盖帽就推起车子跑，只有等到晚上才出来摆摊。
1998年9月17日广州日报的《小月饼究竟要挨多少刀？》披露了某月饼厂一个上午居然接待了4批检查队伍，令该企业疲惫不堪，严重干扰了正常生产和经营秩序。
部门分析广州某大型超市公关经理告诉记者，前不久发生“龙口粉丝”事件后，省、市、区三级政府的卫生、质监、工商等部门先后前来超市检查，最多的时候一天接待了7批执法队伍的检查。该公关经理表示，她当时一整天都辗转于市内的十几家超市分部处，接待各个政府部门的检查。检查人员出出进进，把来买东西的市民都吓跑了，以为超市里的东西有什么问题。
该经理发出疑问，难道经工商部门检测没有问题的粉丝到质监部门去就有问题了吗？同一种商品到底需要检测几次才能得出最终结果？为什么不能设一个检测机构专门负责检测，让所有执法部门以该检测结果为执法依据呢？
前广州市人大常委城建环资委委员沈禄秋表示，执法需要和原有的执法队伍设置的矛盾导致一方面职能交叉、执法队伍庞杂，如发生在城市道路上的违法行为，有时公安、工商行政、爱国卫生、市政、市容环卫等部门都可以去管理，正如群众反映的“8顶大盖帽，对准1顶小草帽”。另一方面，由于执法责任不清容易造成“有利时争着罚，无利时不管它”的局面，导致行政处罚一方面存在着重复处罚，同时该管的却不管，影响了国家对社会的有效管理。
近年来各地立法对促进地方经济和社会的发展起到了重要作用，但带来的负面影响也不可忽视。多制定一个法规，往往就增加一个执法机构。广州从1987年就已经开始实行综合执法，试图将行政权和执法权分离，但各个部门后来又陆陆续续自己设立了执法部门，到现在仍有31个行政执法队伍。
诉苦篇
记者在采访中发现，执法部门普遍认为：在目前社会的法制水平和法治观念下，制服对于降低执法人员的工作难度，的确能起到一定甚至是不小的威慑作用。但有关专家认为，归根究底，执法是靠法理服人的，是靠依法执法，不是靠制服吓唬人的。
不穿制服执法的尴尬
“穿上制服的城管队员一出现走鬼就跑得无影无踪，不穿制服的城管来到走鬼面前走鬼还问你要买什么。”
城管 不穿制服市民不买账
城管和公安被人们喻为城市管理的“双拳”，作为广大市民，除了公安人员的“警服”之外，人们看得最多的制服就是城管制服了。而在这次削减制服中，城管也名列其中。
在1987年广州城管建立之初，其着装是按照广州市人大审议通过后的着装要求统一的，其“豆绿色”服装和警用服装与其他部门区别开来，并申请了服装专利。有关人士透露，目前城管队伍的着装未能通过国家有关部门的批准，但广州城管支队正在积极和上级政府进行沟通。城管制服还能不能穿，或者还需经过哪些方面的改变，则有待国家相关规定进一步细化和广州城管与上级有关部门沟通联系后才有结果。
取消制服后城管是否就无法执法呢？有关人士举例，广州城管清拆防盗网和治理六乱的过程中，没有着制服的环卫工人市民往往并不买他们的账，而当有穿着制服的城管队员出现时效果就大为改观。而一名城管一线执法人员在回答记者“穿上制服执法和不穿制服执法到底有什么区别？”这个问题时，他说：“穿上制服的城管队员一出现走鬼就跑得无影无踪，不穿制服的城管来到走鬼面前走鬼还问你要买什么。”
越秀区城管部门有关人士在接受记者采访时表示，取消统一着装后，城管直接面对不同层次的市民执法，执法难度会增大。
不穿制服执法的尴尬
“要和其他兄弟部门如工商局等联合起来执法，工作程序复杂化，也会给工作带来不便。”
质监 便衣打假曾经遭毒打
广州市质量监督局有关人士表示，如果国家质检总局要求他们取消统一着装，市质量监督局将遵照指示，但是取消后所穿的工作服还是要统一的。
广东省质量监督局有关负责人表示，目前他们在着装方面暂时没有任何变动，还没考虑到取消制服后的补救措施。制服是执法的标志之一，体现了执法人员的精神面貌和作风。取消制服将给他们工作带来一定的困难，表明身份的只能是胸前配带的执法证。取消统一着装后，质量监督局将更多地和其他兄弟部门如工商局等联合起来执法，工作程序复杂化，也会给工作带来不便。
一名质监执法人员告诉记者，质监局接到的投诉多，像打假一类的案件经常都有，执法行动次数频繁。如果没有制服，老百姓会对他们的身份表示怀疑，给执法带来一定的麻烦。前段时间曾出现过工作人员穿便服办案，遭到恶性殴打和攻击的事件。
不穿制服执法的尴尬
“作为经常夜间出动执法的部门，如果没有制服，造成工作人员被打，将在心理上对执法人员及其家属造成很大的恐惧感。？
屠宰管理大队 暴力抗法多没制服难
广州市屠宰管理大队队长严云德最近正为“穿衣”之事烦恼不已。
一套深蓝色翻领制服平平整整地放在衣柜里。“已经打了报告上去，表达了我们的意见和建议，但还没有得到回复，到10月份如果没有另外的文件下来，这身衣服肯定得脱下来了。”严云德说。
据了解，广州市屠宰监察大队是专职负责本市屠宰场和流通市场上的猪肉质量，几乎每个星期都会进行执法检查，而且大部分是在夜间进行。因为查没私宰猪而影响到屠宰场的利益，暴力抗法事件经常见诸报端。严队长用数字表明了屠宰监察执法工作的危险性，3年来发生暴力抗法事件有300多起，打伤住院的工作人员达190余人次。
严队长表示，对于屠宰执法大队这样经常夜间出动执法的部门，如果没有制服，造成工作人员被打，将在心理上对执法人员及其家属造成很大的恐惧感。有了制服对执法队伍的形象有一定的提升作用，辨认难度大大降低，也会给不法分子一定的震慑力。？
不穿制服执法的尴尬
“ 一旦取消统一着装很难表明身份……现在他们的一些工作人员穿便服出去工作，一些人竟把他们当成‘收垃圾’的。”
环境监察 起步较晚容易被刁难
去年9月才成立的广东省环境监察总队也不在统一着装部门之列，因此也面临着“脱衣”的命运。广东省环境监察总队有关人员表示，工作人员现在都穿便服，已经将臂章、手套等衣物统一上收，具体处理只能等到上面有了明确的指示后再作安排。
广东省环境监察总队总队长陈英表示，统一着装对他们的工作有很大的好处。首先，作为环保部门，没有定期的检查制度，工作机动性大，加上起步较晚，了解他们工作性质的人本来就少。统一服装，有利于树立一种整体形象。一旦取消统一着装，很难表明他们的身份。程队长说，现在他们的一些工作人员穿便服出去工作，一些人竟把他们简单地等同于“收垃圾”的。
有关执法人员表示，以前他们在工作中曾遇到暴力抗法的情况。后来采用统一制服，情况改善了不少。现在一取消，可能又会出现这种情况。特别是在一些边远偏僻地区，少了制服的规范性和威慑性，很多人会故意刁难工作人员。
没有制服就执不了法？
专家表态 依法办事远胜靠服装
中山大学政治与公共管理学院教授任剑涛认为，在现代社会，权力本身与着装并没有直接的关系。一些地方的城管和保安，总是想与警察服装在颜色、样式上靠拢，这是对自己权力管理范围缺乏自信，城管完全可以依据城市管理的规章制度来执法，这本身就是权威。而简单地依附服装，有可能使管理人员在执法行为上不依章办事，反而简单粗暴。
在国外，许多警察经常穿便衣执法，亮一下警徽表明“我是警察”。任教授表示，这其实是往日权威的政治心态和社会心态在作祟。改革开放前后我国法制还不够健全，大盖帽、制服在人们眼里就是代表国家权力来管理社会，但许多国家管理机构至今还沿袭着过去那种依靠统一着装来维持国家权威的政治心理和社会心态。
在日常生活中我们常看到，城管人员来了小贩一哄而散，而城管人员走后他们又一拥而至。而从社会管理成本上讲，并不是穿制服的人随时在我们生活中存在，这就造成在有限的空间和时间段，穿制服的人偶然出现，秩序就得到了保证。但大多数情况下，穿制服的人缺席，秩序就没有保证。
综合执法是必由之路！
前人大委员：理顺行政执法是关键
原广州市人大常委会城建环资委委员沈禄秋曾撰文指出，此次整顿表面上是统一制服，其背后的目的在于理顺行政与执法的关系，进一步将行政权与处罚权分离，剥离行政部门的执法权是根本目的。他指出，综合执法是改革城市管理执法体制的必由之路。
但同时，广州市各部门出于自己的利益和其他方面的考虑，部门执法队伍仍在不停成立，至今已有31个专业执法队伍。如环境监察本来早已划规城管，但由于环保检测的诸多数据需要配备专业技术人员，而城管的行政资源又达不到相应的水平，2003年10月又不得不成立环境监察队进行环境生态执法。
信息多面睇
消解大盖帽情结更急迫
根据国务院年初发出的“整顿统一着装”通知，到今年10月，广州将把穿制服的部门由31个削减到13个。对此，一些将被取消统一制服的执法部门大吐苦水，表示这会大大增加执法难度。其对于大盖帽留恋之情溢于言表(详见A4-A5版)。笔者以为，消解大盖帽情结比取消大盖帽本身更重要更急迫，否则，被取消的大盖帽不定又会被多少种“变色帽”所取代。
中国人的大盖帽情结可谓深矣，凡是跟执法沾点边的，肯定要戴个大盖帽，这大概就是“中国的大盖帽品种世界最多”的由来；那些即使跟执法部门八杆子打不着的部门，也都想方设法要弄个仿真大盖帽来戴戴。为什么会如此？诚如一些专家所言，是一种威权思想在起作用。因为“大盖帽”是国家权力的象征，执法部门希望借助国家权力的威慑力，帮助其减轻执法难度。事实上，这种借来的力量的确给不少执法部门，甚至打着执法旗号的部门带来了意想不到的行动便利。这也就是大盖帽情结在一些部门中如此深厚的根源吧。
但如果就此深入分析，却可以发现令人尴尬的另一面：首先大盖帽情结深反衬出威权化身的法律本身权威弱，人们服膺的可能不是法律本身，而是一种国家权力。不是依法治国，而是依权治国，这正是目前要极力打破的封建落后思维；其次，大盖帽给予执法者们带来的执法便利，容易助长一些执法者不遵照法律程序办事滥用司法、粗暴执法、以权代法、甚至徇私枉法等违法乱纪行为的发生。事实上，这种情况已经严重危及到司法体系本身。执法部门对大盖帽的依恋和依赖，反映的既是我们法律本身存在严重的问题，也是执法难的真实写照。
因此，要解决大盖帽问题，并非一纸通告就可以毕其功于一役，必须标本兼治，从根子上铲除其复生的土壤。
编辑 张伟明
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