本报记者王颖 北京报道
“2003年9月，我们办了一件很漂亮的案子。国内一大贪污犯将355万美元转移到了美国，我们通过司法协助的方式，请求美国对此款加以扣押，结果在张福森部长访美时，美国司法部长亲自将支票交给我们，355万美元完整无损地回到我国。”2003年11月10日，司法部司法协助外事司高级顾问黄风在接受《中国妇女报》采访时说。
据黄风称，对中国来说，最重要的是建立好的追缴机制，在追回的基础上争取最大利益。《半月谈》杂志去年发表的一篇报道称，据不完全统计，中国目前大约4000名外逃贪官中，近半滞留在美国，他们的财产基本上都放在美国银行。我国被转移到境外的资金则高达近50亿美元，有时一个案子牵涉金额就是上亿美元，所以建立追缴机制非常重要。
就在2003年的10月31日，《联合国反腐败公约》经第58届联合国大会审议通过。公约的一个要旨就是，签约各国密切合作，一道打击政府官员的腐败行为。
2004年1月13日，经过多个可靠消息渠道的证实，记者得知黄风所说的案子，指的就是一度震惊中外的中行开平支行的巨额资金盗窃案。
据中国银行北京总部的知情人士称，就在2003年9月，该行接到消息，称开平支行一案有了“突破性进展”。
“目前该案正在由美国某州立法院审理，还没有审结，”最高人民检察院外事局司法协助处郭明聪处长说。
“目前该案的确在美国一地方法院受审，”司法部司法协助外事司张明处长告诉记者。对于案件审理的详细情况，张明表示由于案件尚在审理中，还不便透露。对于开平支行一案“突破性进展”，是否意味着该案主要犯罪嫌疑人——中行开平支行前后几任负责人许超凡、余振东、许国俊，至少有一人或多人已被美国警方拘捕，上述消息渠道均表示无法透露更多细节。
但至少有一点已经确凿无疑：这是美国官方第一次将涉嫌犯罪的中国官员，在美的部分赃款移交给中国。有北京的法学专家就此表示，这一举动在中美司法合作层面，同样具有突破性意义。
中行开平支行案回溯
根据早先国内媒体《财经》杂志的公开报道，1990年代初，许超凡、余振东、许国俊三人分别担任了开平支行的行长、副行长和经理，并逐级递进地担任了中行开平支行行长。许超凡从1993年前后开始利用职务之便，直接窃取银行资金，资金去向相当复杂，并且被盗资金总额高达4.83亿美元。
中行开平支行一案的发生背景，同国内银行业普遍存在的历史弊端，有很大关联。
1990年代早期，中国实行贷款额度控制，而业界普遍投资冲动强烈。各银行分支机构的一些负责人大权在握，“账外账”风行，以违规的方式，满足私人利益。如许氏等人盗窃的资金中，相当一部分被置入开平支行账外账，直接向当地企业发放贷款。1997年中行禁止分支行进行外汇买卖后，许还曾利用当地大型国有企业开平涤纶集团开设的外汇账户进行炒作。
1998年以后，随着许超凡等人“胃口”越来越大，开平支行的被盗资金也越来越频繁地涌向境外。注册于香港尖沙咀的潭江实业公司，就是许氏资金转移的重要中转站。
据《财经》杂志报道，自1998年3月起，许超凡等人主要将所盗资金，以假贷款名义划入开平涤纶旗下两家新建工厂账下，再经两厂的银行户口转账到香港潭江实业，进而通过其亲戚许日成、邝华宝等人转至香港或海外的私人账户。两年间，这一路径共汇出16笔，总计7500万美元。在1999年许超凡升任广东省分行财会处处长后，余振东、许国俊次第接任支行行长，盗窃流水线一直在运行。
在2001年10月12日的一次自查中，中国银行发现了高达4.83亿美元的账目亏空。最终核实的结果是：巨资被广东开平支行的3任负责人——许国俊、余振东、许超凡盗用。10月15日，许超凡等人借道香港逃往境外，后隐匿于加拿大。
美国发禁令堵住贪官
2004年1月12日，美国总统布什发布禁令，称不再允许那些卷入官方贪污活动的移民进入美国境内。分析人士说，对于布什总统的禁令，中国外逃贪官也是要被首要打击的部分。
据路透社报道，布什是新近在墨西哥召开的34国美洲峰会上发布上述禁令的。美国将政府官员贪污问题视作民主制度和良好的政府运营机制的一大阻碍，这一问题在整个拉丁美洲非常严重，美国希望利用这次会议呼吁对官员贪污问题进行强势打击。
布什在发布的禁令中表示，任何“从事过或因为政府贪污行为而受益的人”及其家人均不得进入美国境内。这些被禁止进入美国的人，包括接受钱财或其他礼物以换得“利用公职提供方便或是故意玩忽职守”结果导致国家利益受到负面影响的政府公务员。
布什总统的禁令，对于在美国定居的为数不详的中国外逃贪官具有吓阻作用。根据去年《半月谈》杂志的一篇报道，在中国外逃贪官中，金融系统官员、国有公司的官员和财务人员比较多。近年来，少数国家机关官员也开始向海外潜逃。2003年12月10日，中华人民共和国外交部副部长张业遂代表中国政府签署了《联合国反腐败公约》，有分析人士认为，有了反腐败的国际公约，各缔约国都不能以“国内法”为借口，拒绝提供公约规定的司法协助，从而大大削弱了相关政治因素的干扰。
打击非法移民的国际合作——外交部领事司司长罗田广专访
见习记者孙洁
北京报道
“中国政府反对偷渡和非法移民的态度是坚决的”，1月12日，中国外交部领事司司长罗田广告诉记者，从1993年开始，中国政府就先后多次部署反偷渡工作，采取了一系列有效措施打击偷渡和非法移民活动。2001年，中国公安机关共查获偷渡人员9465人，比2000年下降了18%，2002年仅仅4-6月间，中国公安机关分南北两个片区开展反偷渡联合行动，就查获偷渡人员1920人，抓获偷渡组织者、运送者416人。而2002年查获的偷渡人员比2001年同期下降25%，查获的偷渡案件数量也比上年同期下降了52%。
在打击非法偷渡的同时，中国也和其他国家相关部门合作，加强了境外非法中国移民的遣返工作，2001年共接收境外遣返24831人，2002年上半年，又接受遣返14327人。
中国政府在打击偷渡和非法移民活动制度建设方面，罗司长表示，1994年3月全国人大常委会公布实施了《关于严惩组织、运送他人偷越国(边)境犯罪的补充规定》，1997年新修订的《中华人民共和国刑法》实施，其中增补了惩处组织、运送他人偷越国(边)境罪的条款，对组织者视情节可以处以7年以上有期徒刑直至无期徒刑；对偷渡情节比较严重或者多次偷渡、构成犯罪者，处以一年以下有期徒刑或者拘役。另外一些地方性法规，也为打击非法移民活动起到了积极作用。
罗司长说，除了加强立法之外，中国各级政府也认识到，非法移民是犯罪活动的参与者、但同时也是受害者。所以中国各级政府结合多佛尔港惨案、金色冒险号事件等等例子，利用农闲、休渔、业余时间召开群众大会，开展偷渡人员家属座谈会，请偷渡遣返人员现身说法，向不了解实情的群众揭露“蛇头”的骗术和罪行。这种方式意在教育群众自觉抵制偷渡活动，并能够举报偷渡线索。各级政府还建立了反偷渡宣传教育基地，加强日常宣传；对群众广泛宣传我国的出入境管理规定和其他国家的移民政策、法规，积极引导广大人民群众按照合法程序申办出境。
他说，“蛇头”是偷渡活动以及非法移民产生的策划和组织者，中国政府也认识到打掉了“蛇头”，就能有效的制止偷渡活动的蔓延。因此中国公安机关在反偷渡和打击非法移民的过程中，始终把打击“蛇头”当作重点来抓。1999年至2001年，中国各地公安边防部门共抓获“蛇头“2715名。而2002年仅上半年这一数字就达到781人，比2001年同期上升了16%。并且有131名被判处刑罚。而2001年以来，福建省对230多名“蛇头”进行了审判。其中有三名“蛇头”被判处无期徒刑。
中国有着漫长的海岸线和陆地边境，这为偷渡集团的犯罪活动提供了一定的便利条件。在沿海省区，中国公安部在广东、广西、福建、浙江、海南等沿海地区专门建立了打击海上偷渡活动的海警部队，配备了高速巡逻快艇，加大了巡逻力度，遏制了海上成批偷渡活动的回潮。
同时，罗田广司长告诉记者，需要特别指出的是，中国出入境边防检查机关承担着对人员出境，入境进行双重检查的任务，对本国公民出境除了要检查护照外，还要检查前往国签证的真伪，不准持用假签证的人员出境，这在一定意义上是替前往国把关，这也是中国不同于其他国家的一个独特的做法。
罗田广司长说，偷渡和非法移民活动是跨国犯罪行为。当前，非法移民活动呈现集团化、国际化、智能化的特点，在中国，非法移民活动逐渐由原来的乘船海上偷渡、持用伪造编造护照出境，转向持用合法护照、签证出境，先到较易取得签证的国家，然后取道其他国家，最后偷渡到目的地国家。2000年6月，英国多佛尔港惨案的大部分人员就是通过这种途径进行偷渡的。而开展国际间合作是打击和遏制这种非法活动的有效方法，打击组织、运送他人偷越国(边)境犯罪活动和伪造、变造、贩卖出入境证件犯罪，是各国移民机关的共同职责。在打击偷渡和非法移民的国际合作方面，罗田广司长指出，目前中国已经和美国、加拿大、澳大利亚、日本、韩国等许多国家进行了良好的合作。另外，中国与欧盟成员国自2000年开始也就此展开合作，中国出入境管理部门已经与包括荷兰、德国、英国、意大利等欧盟国家在内的许多国家和地区的移民、出入境管理部门建立了合作关系，互通有关非法移民活动的情报信息，交流出入境检查与管理手段，合作进行非法移民的遣返工作。
从2001年起，先后有美国、瑞典、欧盟、澳大利亚、日本、加拿大、英国等10多批外国移民局、驻华使馆官员以及警方官员赴福建考察反偷渡工作，就打击、防范偷渡活动交换意见并达成共识，各国官员高度评价中国在反偷渡工作中采取的措施和取得的成绩。
中国外交部领事司司长罗田广表示，虽然中国在打击偷渡和非法移民的国际合作中取得了很大的成绩，但是某些国家采取宽严不一的移民政策，某些国家给予“政治庇护”等做法，使得非法移民数量不断上升。这也给打击偷渡和非法移民造成了困难，中方一贯反对有关国家以接受“政治庇护”为名使非法移民问题政治化，中国政府愿与国际社会一道，共同打击偷渡和非法移民活动。
利益暗战与法律障碍——中美合作打击跨国犯罪背后
本报记者王颖
北京报道
2003年5月16日，中国公安部门和美国禁毒署在纽约举行联合记者招待会，宣布双方通力合作，联手破获了以福建为基地、以王坚章为首的庞大国际贩毒集团，并逮捕了20名犯罪嫌疑人，其中10名犯罪嫌疑人是在纽约逮捕的。这是中美两国携手合作，在打击贩毒集团中侦破的最大案件。
冷战结束后，中美一直在寻求新的合作方式。反恐、防止武器扩散、打击走私贩私、打击跨国犯罪和毒品泛滥、保护全球环境等这些非传统安全因素，目前已经成为中美两国开展合作的新领域之一。这种具有广泛性的全球合作基础的建立，已六年有余。
1997年10月，当时的国家主席江泽民访美期间发表《中美联合声明》，根据该联合声明，次年1月5日，中美双方代表团在北京进行商谈，并就成立联合联络小组的谅解备忘录达成协议。1月9日，法律交流联合联络小组正式成立。自此开始，中美双方在执法合作和法律交流领域的合作大为增强。
“目前，这个联合联络小组的工作进展状况良好，”司法部司法协助外事司处长张明告诉记者。小组基本上会定期举行会晤，就中美执法合作中的问题进行讨论协商。
中美执法合作联合联络小组最近的几次会晤，讨论了下一步工作的重点及可能合作的项目，包括中美刑事司法协助协定的执行问题、双方在引渡或遣返逃犯方面的合作以及采取措施遏制我国有资产流失的问题。此外，双方还就禁毒、打击非法移民、打击海上犯罪以及加强两国在多边立法活动中的合作等问题交换了意见。
打击贩毒：合作仍有空白点
“1990年代中期以后，中美在合作打击贩毒犯罪方面的确有一些尝试，也有非常成功的范例，但是，从总体上来讲，合作成效还不是非常理想，”中国社会科学院边疆研究中心副主任李国强对记者说，从目前的实际情况来看，中美对于遏制和打击毒品犯罪的国际合作，还有很多空白点，因此，双方的合作应该还有很大余地。
“从过境贩毒的路线来看，是缅北‘金三角’——香港——美国，中国自己原本是不生产毒品的，但由于属于过境国，在毒品过境时，有一部分就在中国就地消费，造成吸毒、贩毒的现象，中国也因此成为毒品的受害国，”李国强说。而美国是毒品贩卖的终点，毒品给美国造成的社会危害和经济损失非常巨大。对于像贩毒这样的跨国犯罪，仅仅依靠一个国家的力量是不可能将其从根源铲除的。因此，必须对毒品的来源地“金三角”的制毒活动进行严厉打击，斩断贩毒网络的根基，才能从根本上消灭贩毒活动。李国强表示，在这方面，中国除了需要与老挝、缅甸、泰国、越南等国家合作，还需要与美国以及联合国共同合作，从研究制订措施、到具体立法、再到法律的贯彻实施，都建立一种广泛意义上的系统性的合作关系。
李国强认为，在打击跨国贩毒犯罪方面，需要在中美双方协商的基础上，至少建立起以下几个制度，才能更好地合作：信息情报的交流制度，保证能够及时无障碍地相互传输相关信息；会晤制度，即定期进行会谈，就对制毒、贩毒的遏制和打击进行交流、制定解决方案；警务人员培训，在打击贩毒犯罪方面美国的经验比较丰富，而中国比较欠缺，双方应该建立这样一个培训机制，由美国经验丰富的教官对中国的警务人员进行培训；经济援助，是指美国适当对查处、打击贩毒犯罪的经费，以及对生产毒品原料的地区进行“替代种植”改造的经费进行补助。这一援助机制美国已经对中国以外的其他一些毒品产地国开展。
“要建立这样的合作机制，最根本的是美国需要转变观念，明白一个主权国家在毒品侵袭的状况下，怎样维护国家的利益，乃至全球的利益，衡量这一利益与其他利益的轻重，”李国强对记者说。
反恐：一面携手一面保留
“事实上，中美在合作打击跨国犯罪方面，不同领域的合作程度是不同的，”边疆研究所主任马大正教授告诉记者，由于政治、经济方面的原因，合作包含了很多不确定的因素。
“在合作打击贩毒犯罪这一领域，国际合作已经是比较多了，进展也快得多。但是在反恐这一方面，中美合作中，美国所持保留态度的情况则要多得多，”马大正对记者说，出于不同的国家利益的考虑，美国对中国的支持也不同。
2001年10月19日，江泽民主席在上海与前来参加APEC领导人非正式会议的美国总统布什举行了会谈。在会谈中江泽民建议，中美建立反恐合作机制，以打击国际恐怖主义活动。
此后，中美就此问题进行了两轮磋商。两国还成立了金融反恐工作组，2002年5月工作组在华盛顿举行了第二次会议。中美双方还建立了一定的机制，在联合打击国际恐怖主义问题上进行合作，就国际反恐形势和双边反恐合作等问题定期进行磋商。
2002年8月底，美国副国务卿理查德·阿米蒂奇在北京说，美国政府认为，“东突”是一个恐怖组织，并将其列入恐怖主义组织名单，美国政府愿与中国政府一道对其进行打击。
“美国在2002年承认‘东突’为恐怖主义，客观上为中国反恐创造了国际环境，”马大正告诉记者，美国之所以在这个时候承认“东突”为恐怖主义，是因为当时美国正忙于清剿阿富汗境内进行游击战的塔利班残余势力，而新疆的“东突”分子与塔利班之间有密切的关系。
“不过合作打击恐怖主义基本上还仅限于外交层面，”马大正说，“打击恐怖主义是中美的共识，双方具有一定的合作基础。但中美在对国际恐怖主义的理解上也存在着差别。”中国从原则上支持美国的反恐行为，同时也呼吁在反恐行动中尊重国际法的国家主权原则，加强对平民的保护。
经济犯罪：司法协助障碍在破
“中美双方在何种行为属于犯罪这一问题上意见不一，这除了政见不同、利益不同等原因外还有法律本身差异的缘故，”最高人民检察院外事局负责司法协助的处长郭明聪在接受记者采访时说。尤其是检察机关与美国的司法合作绝大多数涉及的是经济犯罪，而且多数是中方的经济犯罪嫌疑分子，将财产通过第三国转移到美国，由中方检察机关向美方寻求支持，帮助追赃、追逃。由于经济案件的复杂性，美方在提供司法协助时需要中方提供大量的证据，以充分证明犯罪行为。在中方提供证据后，美方还要通过一定的程序对证据进行认可。由于双方的法律规定不同，还是会出现美方不认可、因而不提供司法协助的情况。
“法律冲突的存在是不可避免的，遇到这样的问题时，我们只能求同存异了，”张明向记者解释说。因两国法律规定的差异而在合作中出现的一些矛盾，通常情况下是协商解决。但是在一些过去的个案中，也确实出现过法律冲突实在无法协商的情况。
“在遇到这样的情况时，通常的原则还是两国的互惠，”郭明聪告诉记者。两国成功协作打击经济犯罪的案例，比如最大的银行系统监守自盗案——中国银行广东开平支行原行长许超凡等人把4.83亿美元转移到美国和加拿大等国并出逃，就是在最高人民检察院和美国相关部门的通力合作下成功追查破获的。而去年年底，美国某公司总裁收受中国一家公司回扣，中国检察机关也立即向美方提供了司法协助。
“但是，经济犯罪的特殊性在于，犯罪分子的资金流入美国，对美国的经济可能是有益的。现在有些国家鼓励投资移民，都是双方进行司法协助的障碍，”郭明聪告诉记者，因此，尽管美国在对待出逃的经济罪犯问题上已有所行动，但中国与美国的合作还有难度和障碍。
“美国的‘死刑不引渡’原则、‘政治犯不引渡’原则和‘双重归罪’原则等，都可能让经济犯罪分子继续逍遥法外，″郭明聪告诉记者，很多经济犯罪分子打着″政治避难″等旗号，在美国申请长期居留权，并成为美国公民，这样一来，检察机关要追查的等于是美国公民，给执法工作带来了很大困难。
有国际法学专家认为，引渡问题是两国在司法合作中长期以来一直存在的障碍。目前与中国签订引渡条约的国家只有泰国、蒙古等十几个国家，很多被出逃者视为理想避难所的国家都不在其列，比如美国。在程序上，签订引渡条约往往要经过漫长的谈判，因为司法理念和人权观念等原则的冲突，中美往往无法达成共识。在没有双边引渡条约的情况下，对于外逃的经济犯罪分子，目前只能以个案的形式同美国谈判，耗时费力且很难顺利合作。
“2000年6月19日，《中美刑事司法协助协定》在北京正式签署，条约的签署，对双方在刑事司法领域的合作起到了推动和约束作用，”郭明聪对记者说，以前多半要依靠外交途径解决的司法协助问题，现在至少不是一对一的等价交换了。文字的推动和规范作用还是很重要的，从条约签订的这几年来看，双方合作的效果还不错，目前还没有遇到过非要通过外交途径解决的情况。
“中美在共同打击跨国犯罪执法、司法方面的合作，总的来说是良好的，”张明对记者说，从目前的状况来看，将来中美共同打击跨国犯罪的合作会更多，随着在合作中的不断磨合，两国在司法领域的合作应该会越来越好。
中美司法合作进程一览
1998年1月5日至9日，中美双方代表团在北京进行会谈，就成立联合联络小组的谅解备忘录达成协议。
1998年1月9日，法律交流联合联络小组正式成立。
1998年5月11日至13日，中美执法合作联合联络小组首次会议在华盛顿召开。双方经过商谈，就《关于建立中美执法合作联合联络小组的谅解备忘录》达成一致意见并正式签署。
1998年5月19日至21日，中美法律领域合作联合联络小组第一次会议在北京召开，中美双方签署了《关于建立法律领域合作联合联络小组的谅解备忘录》，并确认了双方在法律交流领域的具体合作项目。
1998年9月8日至10日，中美刑事司法协助协定第一轮谈判在京举行。
1998年9月11日至12日，中美执法合作联合联络小组首次分小组会议在京举行。
1998年12月11日至13日，“中美人权法律保障研讨会”在华盛顿举行。
1999年3月8日至15日，中美刑事司法协助协定第二轮谈判在华盛顿举行。双方就第一轮谈判遗留问题逐一进行了讨论，并就协定所有条文达成一致。
1999年3月16-17日，中美执法合作联合联络小组分小组第二次会议在华盛顿召开。
2000年6月19日，中美执法合作联合联络小组第二次会议在北京召开。
2000年6月19日，《中美刑事司法协助协定》在北京正式签署。
2000年6月20日至21日，中美执法合作联合联络小组第三次分小组会议在京召开。
2000年6月21-23日，中美法律援助研讨会在京召开。
