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南方网讯 全国社保基金自成立以来其低效运作一直为业界诟病。到目前为止，无论是仓促入市申购中石化，还是今年6月正式的“入市”，股票市场上社保基金至今鲜有一笔像样的投资。
对此，社保基金理事会高层近日向本报记者表示，不能以一时论英雄，何况进行投资管理的并非理事会
本身而是所委托的基金管理公司。
不过，社保基金运作两年间业绩不佳也是不争的事实。尽管社保基金无法掌控具体的操作细节，但在入市时机的选择上，理事会拥有当然的话语权。无论如何，社保基金目前的困局，理事会都难辞其咎。
“社保基金最大的困局还不在表面的赢亏，而是至今定位不明确。”针对目前媒体热炒的社保基金入市两月战绩不佳，一位财政部官员对本报记者称，目前，社保基金理事会的法律地位、资金来源、资金用途都没有一个明确的法律规范。在这种情况下，社保基金很难有大的作为。
他表示，目前社保基金最首要的问题，就是要明确定位。“特别是国有股减持暂停后，社保基金资金的来源主渠道断流，今后的资金来源不可能完全依赖财政拨款吧？”他说，这显然不是当初设立社保基金的初衷。
据悉，社保基金成立之初，主要目的是为填补每年的社保资金缺口而建立一个后备基金。不过，至今每年三四百亿的社保资金缺口并未动用这笔基金。据称，项怀诚理事长与有关部门达成的默契是，至少在社保基金做到5000亿之前，社保基金“只能进不能出”。
与最初社保后备基金的定位相比，社保基金理事会显然更倾向于“国家财政战略储备基金”这种提法。理事会一位高层近日向本报记者表示，尽管这种提法并未明确到文件中，但这是理事会努力的方向。
他透露，有关社保基金的定位问题最迟在今年10月的十六届三中全会后应该会有一个明确的说法。届时，社保基金最大的一块业务很可能是股权投资，今后理事会更多的是与国资委之间的一些合作。
9月18日，项怀诚理事长将应邀出访美国，除了赴加州养老保险机构取经之外，项还有一项重要的行程就是赴芬兰考察其国家财政储备基金的运作经验。显然，项对社保基金的定位并不是“社保基金”这么简单。
不过，有业内人士称，将社保基金定位为国家财政战略储备基金并不科学，如果定位国家财政战略储备基金，其用途就不仅仅是社保缺口，而可能是各种特殊目的的财政支出。
国务院发展研究中心社会发展研究部副部长岳颂东认为，以目前中央财政的实力，全国社保基金只能定位在拾遗补缺，担当救火队的职能。“因体制造成的社保欠帐不可能一下还清，只能先解决最迫切的问题，一方面，国家财政拿不出这么多钱来；另一方面，由于我国金融体制改革不到位，缺乏保值增值的机制。即使把这个基金做得再大，绝大部分资金也只能存银行，不会亏损但很难增值。”他认为，现阶段对社保资金的隐性缺口这个问题，不可能也没有必要一劳永逸地解决。核心业务锁定“股权投资”
或许是担心投资者期望值过高；或许是出师不利屡战屡败的社保基金无法赋予这样的信心，前任财政部长项怀诚自3月20日赴全国社保基金理事会履新以来，至今未在公开场合露面。
据接近项怀诚的人士称，项自出任全国社保基金理事会理事长一职以来，一直忙于熟悉情况并作一些调研工作。尽管同样的“如履薄冰”，与此前财政部长“花钱”的角色不同，项现在的角色更多的是“找钱”。他此时的低调也就不难理解。
不过，低调并不意味着迟钝。今年5月，中编委批准社保理事会将编制由原来的50人增至80人，并在原来四个职能部门的基础上增设股权部和信息部；6月9日，谋划两年之久的社保基金正式入市。项雷厉风行的工作作风仍清晰可见。
最值得玩味的是，项上任以来首先拜访的相关部门不是财政部，不是证监会，而是国资委。业界猜测，项操盘下的社保基金肯定不会满足于目前盘子里的1200亿资金，更多的资金来源，更宽泛业务范围和投资渠道必然会在项的执掌下顺利演进。
资料显示，到2002年底，全国社保基金权益总额为1241.86亿元。其中，国有股减持划入社保基金的资金不过80多亿。由于《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定，“社保基金建立的初始阶段，减持国有股所获资金以外的中央预算拨款仅限投资于银行存款和国债。”也就是说，可用于股票和基金投资的资金只能依靠国有股减持所获资金。
“由于目前国内国有股减持已经暂停，还没有找到更好的减持办法之前，仅仅依靠境外减持，社保基金投资证券市场的资金难有大的增长。在这种情况下，社保基金必须从业务范围上寻求突破。”一位业内人士称。
在2001年国有股减持办法出台之际，著名经济学家吴敬琏指出，从中国的实际情况看，用国有资产存量解决政府对老职工的养老保险隐性债务问题，乃是惟一现实的选择。他认为，国有股减持应该分两步走，首先应该明确规定将部分国有净资产或国有股东权益划拨过户给社会保障基金理事会并记入老职工的个人账户；至于其中的“国有非流通股”如何流通应该与其他“非流通股”恢复流通性的问题一并处理。
显然，这一思路得到了社保基金理事会的充分认同，在记者与理事会的交流中，吴敬琏的这一观点被屡屡提及。据权威人士透露，股权投资肯定是社保基金今后的一项核心业务，只是划多划少的问题。
目前，社保基金理事会股权部负责人由副秘书长刘昌林兼任，在接受记者提问时，刘表示，股权管理部的职能他当然清楚，但他无法透露具体内容。股权划拨悬念
业界猜测有国有股减持的前车之鉴，划拨国有股权充实社保基金应该不会遵循此前的老路――减持与国有股发行、转让捆绑进行，极可能是一种强制性的划拨。即使如此，国有股划拨所带来的相关环节的连锁反应，以及股权资产的变现将成为社保基金运作更大的悬念。
据记者了解到的信息，目前，业界普遍认为，国资委所管理的中央191家企业的国有股权毫无疑问在划拨范围。而对地方上市企业，由于新的国资体制采取分级管理的原则，上市公司国有股权转让的审批权目前正面临下放地方的可能，地方上市公司国有股权是否应该划拨目前尚有争议。从地方政府的角度来讲，由于现在我国实行的是分级社保，地方政府自然不愿出让部分股权充实中央社保基金。而财政部则有官员称，股权划拨主要是指上市企业，因为“这块最好操作，非上市企业的操作难度更大，现在地方政府卖国有资产蠢蠢欲动，就是担心社保会拿走一块，现在是能卖则卖，如果中央再不明确划拨原则，这股份股权很可能全让地方政府给吃掉了。”
对社保基金持有国有股权，国资委有关人士表示，在现行上市制度下，国有企业基本上都是将好的一块资产拿去上市，而将大量的包袱、冗员留在了母公司。母公司或依靠上市公司股权分红，或从上市公司提款解决生存问题，如果将一定比例的股权直接划拨给社保基金。这些上市公司的母公司的负担必然加重。设立社保基金的初衷本来是解决社保问题，母体公司的问题如果不解决好，很可能制造新的社保问题。
尽管对国有股权的划拨比例目前还没有任何说法，但从2001年颁布《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》来看，这个比例至少不会低于10%，考虑到股权划拨并不涉及变现，有学者认为，这一比例提高到20%左右比较合适。
采访中，一位财政部官员向记者表示了这样的担心，如果将一定比例的股权划拨社保基金，社保基金就会马上变成各种国有企业部分资产的所有权持有者，既包括一部分上市公司的股票，又包括一些非上市国有企业的股本。社保基金很可能成为事实上的另一个国资委，只不过国资委控股，而理事会不控股。
他认为，理论上说，社保基金的资产组合应以“安全”为最高原则。然而以划拨资产、股权的方式充实社保基金，其资产的主要部分就会以国有企业资产形式存在。这笔风险资产如何“变现”成低风险社保基金则是一个更难以解决的问题。（编辑：刃雾）
作者：刘雪梅 新闻来源：21世纪经济报道
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