真金白银如何“上山下乡”

随着乡村振兴战略的推进，多元资金不断涌入，“钱从哪儿来，怎么才能用好”的问题愈发突出。其中，财政投入是农业农村投入的重要保障，对引导推动金融和社会资本具有风向标作用。伴随更多资金“上山下乡”，离不开财政涉农资金绩效管理——

日前，国务院印发《关于促进乡村产业振兴的指导意见》，提出健全财政投入机制、创新乡村金融服务等多项措施优化乡村产业发展环境。

据了解，经初步测算，落实乡村振兴战略规划的总投资额5年至少需要7万亿元以上。这些钱从哪儿来，怎么才能用好？在近日由中国财政科学研究院政府绩效研究中心、中国财政学会绩效管理研究专业委员会共同举办的乡村振兴投资格局与财政支农绩效评价案例研讨会上，专家们作了详细解读。

财政优先保障

今年，全国一般公共预算拟安排农林水支出约2．2万亿元，同比增长7％。农业农村部财会服务中心副主任安晓宁说：“财政投入是农业农村投入的重要保障，体现在聚焦打基础、管长远的公益性特点，对引导推动金融和社会资本具有风向标作用。”

据了解，财政部、中国人民银行已分别出台了建立健全乡村振兴多元投入保障制度、金融服务乡村振兴的指导意见，自然资源部出台了新增耕地指标国家统筹、增减挂钩节余指标跨省域调剂政策，拓宽了“三农”投融资渠道。

与此同时，各地也下功夫不断创新突破。比如，河南省用活了增减挂钩节余指标省域内流转政策，率先实行了宅基地复垦券在省域内公开交易，以支持扶贫开发及易地扶贫搬迁等新举措。截至5月份，河南已累计交易宅基地复垦券12．15万亩，成交总金额达236．9亿元。

有些地方为乡村振兴开拓专项债券等新渠道。6月3日，四川省第五批地方政府债券在深交所成功发行，其中包括全国首只乡村振兴超长期专项债券四川省泸县乡村振兴二期——推进全域乡村振兴项目专项债券。这一超长期专项债券本期发行额1亿元，期限为20年，利率为3．9％。

此外，财政部会同相关单位相继设立了现代种业基金、贫困地区产业发展基金、中国海外农业投资开发基金、中国农垦产业发展基金等4只投资基金，以带动农业领域投资，促进农业健康发展。

专家认为，调整完善土地出让收入使用范围、提高农业农村投入比例是增加乡村振兴财政投入的一个重要发力点。据了解，近年各地土地出让收益长期“取之于农、主要用之于城”，用于农业农村的比例只有30％左右，2018年比例还有所下降。

对此，《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确提出，提高土地出让收益用于农业农村比例。有关方面正研究改革方案，主要通过调整完善土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例，重点用于农村人居环境整治、村庄基础设施建设和高标准农田建设。

投融资多元化

依托现代农业产业园打造农村产业融合发展平台载体，是《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中明确提到的一项措施。福建安溪县2017年获准创建国家现代农业产业园。2018年该产业园涉茶总产值超过100亿元。

当被问到建设这个产业园所需资金从哪里来时，安溪农业农村局局长陈志明算了一笔账：截至目前，单从发展园区主导产业的资金来算，总投资超过12亿元。在这个大盘子中，中央财政奖补资金1亿元，地方配套资金约1亿元至2亿元，银行贷款约5亿元，其他是由农业企业、合作社、农户等自筹的资金。

这个例子反映出在乡村振兴中财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。“在实施乡村振兴过程中，要通过‘财政专项＋基建投资’‘中央支持＋地方投入’‘财政资金＋金融资本＋社会资本’等各类投资组合，统筹各渠道资金。”安晓宁说。

今年1月份，人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合印发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，提出增加农村金融供给，围绕农业农村抵质押物、金融机构内部信贷管理机制、新技术应用推广、“三农”绿色金融等，强化金融产品和服务方式创新，以更好满足乡村振兴多样化融资需求。

政企合作也不断发力。比如，山东临沂市的兰陵国家农业公园，由政府补贴，民间资本投资，建成了总面积为62万亩集农业生产、加工、旅游等产业于一体的园区。仅2017年，这个农业公园的游客量就突破了100万人次，门票收入达到3500多万元。

国家级现代农业产业园已成为吸引多元资金的重要载体。据统计，62个国家级现代农业产业园共吸引返乡下乡就业人员14．2万人，撬动金融社会资金近1800亿元。各类市场主体纷纷到产业园投资兴业，有近100家国家级龙头企业和近500家省级龙头企业入驻。

各地乡村振兴基金也纷至沓来。四川宜宾市规模达100亿元，广州增城规模达50亿元，海南省规模达1000亿元……这些基金不断吸引社会力量广泛参与。

同时，乡村振兴公益基金也引导民间基金会、社会团体等捐资捐物。今年2月份，来自福建安溪的第一批22个异地商会与安溪县乡村振兴战略实施试点村结对共建，第一批57个乡贤投资（捐资）助力乡村振兴项目签订合作意向书，总投资（捐资）额84．376亿元。

加强绩效管理

伴随更多资金“上山下乡”，如何提高资金使用效益备受关注。与会专家一致认为，实施乡村振兴战略，离不开财政涉农资金绩效管理。《财政部贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》提出，逐步将绩效管理涵盖所有财政涉农资金项目，推动建立全过程绩效管理机制，针对重点涉农资金项目开展重点绩效评价，进一步完善绩效评价指标体系，将评价结果作为预算安排、政策调整和改进管理的重要依据。

2016年，中央财政安排10亿元支持开展农作物秸秆综合利用试点，河北、山西、内蒙古等10个省纳入试点。财政部、农业部明确，对试点省建立绩效考核机制，考核后三名的省份将退出试点。2017年，财政部、农业部组织7个评价组，对这10个省份实地开展了绩效评价工作。在此次考核中排名后三位的山西、河南、河北，被取消了2017年的试点资格。

“此举充分体现了绩效考核结果的应用，实现了试点省有进有退、资金安排有增有减的要求，体现了绩效评价工作的价值。”农业农村部财会服务中心高级会计师郭冬泉说。

开展绩效评价难在哪儿？一位地方干部向记者坦言：“当前感觉最难的还是绩效评价指标设定，因为很多评价指标是要求地方先根据自身情况拟定，然后上级主管部门再用审定后的这套指标来考核。但因为建设是一个动态过程，每年的资金使用都有差别，遇到的问题也不一样，如何能够高效精准地设计出一套符合实际的科学指标，确实不易。”

在中国财政科学研究院研究员、中国财政学会绩效管理研究专业委员会秘书长王泽彩看来，绩效指标好比绩效评价的“灵魂”，指标是否科学、全面，直接决定着绩效评价工作的质量。从世界各国实践来看，绩效评价指标的设立是一个共性难题。在这方面，各地各部门还需要进一步加大探索力度。

“绩效评价结果应用越强、约束越大，对评价指标科学性的要求也越高。在这点上，各地在实践中一定要更加注意，避免用不科学的评价指标来强势左右资金流向。”中央财经大学教授施青军建议。