关于我市城市管理工作情况的调研报告

关于我市城市管理工作情况的调研报告

根据市人大常委会2017年工作安排，10月份，常委会第四次会议将听取和审议市政府关于我市城市管理工作情况的报告，并进行专题询问。为做好审议和专题询问工作，10月中旬，市人大常委会主任宋远方带领考察组，赴杭州、厦门两市对城市管理工作进行了考察调研。自5月份以来，市人大常委会副主任张大勇带领城建环资委员会和工作室，结合市容和环境卫生管理条例立法，对市南、市北、李沧、崂山等区市的城市管理工作进行了广泛深入的调研；先后到北京、上海、广州、成都、南京、宁波、大连等城市进行了考察学习，到市城管局、规划局、城乡建设委、国土房管局、环保局等部门进行了调研，召开了有市、区人大代表、社区工作者、市民代表参加的座谈会和城市管理专家咨询会，广泛征求对城市管理工作的意见建议。通过媒体和公开电话征求市民意见建议，在人大常委会机关征求了机关工作人员对城市管理工作的意见建议和城市管理的问题线索，对城市管理存在的突出问题进行了实地察看和现场录像。9月27日，市人大常委会副主任刘圣珍带领部分组成人员和市人大代表到市南、市北、崂山三区进行了实地调研，听取了市政府的情况汇报并进行了座谈。10月18日，城建环资委员会召开第五次会议，对市政府关于我市城市管理工作情况的报告进行了审议，形成了初审意见。

一、基本情况

近年来，市政府认真贯彻中央、省、市城市工作会议精神，按照《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发［2015］37号）提出的要求，围绕建设宜居幸福现代化国际城市的中心任务，稳步推进城市管理工作，市容环境秩序有了较大改观，主要街道市容环境状况持续向好，环境综合整治成效显著。交通拥堵治理取得初步成效，生态环境持续优化，城市综合运行保障能力不断提升。我市的城市管理工作虽然取得了一定的成绩，但城市管理的整体水平与人民群众的美好期盼相比、与我市在全国的综合发展水平相比、与我市建设宜居幸福创新型国际城市奋斗目标和全国文明城市地位相比，城市管理工作，特别是在市容环境方面还存在不少差距，主要存在以下突出问题：

（一）老旧城区市容环境问题集中。随着近几年新城区城市建设和管理水平的提升，市容市貌整体水平有了较大提高，与之相比，老旧城区差距日益明显。市政基础设施老旧、破败、老居民区缺少正规的物业管理，道路破损、私搭乱建、烂尾楼、污水冒溢、占道经营、乱停车等问题突出，市民意见大。

（二）空气环境阶段性污染明显。通过前几年大气污染减排工作的深入推进，大规模工业燃煤污染已得到深度治理。道路扬尘、冬季使用散煤、路边烧烤等问题已成为目前空气环境污染的主要来源。施工工地、裸露场地、运输过程中的渣土撒漏等，产生扬尘。部分区域冬季散煤采暖导致的季节性污染明显，据调查，2016年冬季，城区燃煤采暖户数仍有近七万户，燃用散煤十余万吨，主要分布在市南市北的老城区、李沧区和崂山区的城乡结合部。违规露天烧烤问题，尚未得到有效治理。

（三）停车难、停车乱、道路拥堵问题仍较为突出。目前我市机动车保有量达236万辆，且增长势头不减，现有停车泊位远远不能满足机动车快速增长带来的需求。同时，存在个别停车场不按规划建设、已建成停车场挪作他用、现有停车场因信息不对称和价格机制不合理等因素导致使用效率低等问题。停车难、停车乱、道路拥堵问题较为普遍，尤其是老旧城区、医院和学校周边等区域更为突出。城市交通智能管理水平与先进城市相比仍有差距。

（四）违法建设、乱搭乱建、烂尾楼较多。有的违法建设长期得不到解决，有的乱搭乱建前拆后建，尤其一些没有物业管理的居民区，圈占公共场地，楼顶违章搭建，院内毁绿种菜，甚至饲养家禽。有些背街小巷占用道路私设地桩、地锁、地障。近几年棚改力度加大，但烂尾楼明显增多，既带来安全隐患，也影响了城市形象。

（五）黑臭水体尚未得到根治。全市主要黑臭水体大都集中在老旧城区，虽然李村河、海泊河、昌乐河、楼山河等流域得到了有效治理，但一些无名沟渠，至今未得到根治。河道保洁不到位、违法倾倒垃圾、雨污混排、洗车污水乱排等，导致黑臭水体经常出现反复，群众反应强烈。

（六）占路经营、游商浮贩、市场冒市问题突出。有的占路市场由于设置不合理、管理不到位，环境脏乱给周边居民带来困扰，有的还阻塞了交通。市场冒市、占路经营、游商浮贩在部分区域已经成为常态化，去年尽管全市清理规范这些行为近10万次，仍然没能从根本上解决问题。

（七）卫生死角治理力度不够。因责任不清导致没人管的卫生死角长期得不到解决，垃圾处置不及时，垃圾箱及其周边脏乱差。

（八）路牌不规范、门头牌匾广告设置杂乱。路牌没有中英文对照，缺少国际化，有的设置位置不合理、不规范，起不到导向作用。门头牌匾广告设施位置、大小、色彩、内容、材质等缺少规范。

（九）各类杆桩亭体占道现象严重。彩票亭、报摊、早餐亭，电线杆、路灯杆、路牌杆，石桩石柱、地桩地锁，空调外挂机、配线箱等等占用人行道、盲道，给行人带来不便，影响了市容市貌。

（十）窗口场所秩序较乱。旅游景点、火车站、长途汽车站、前海一线，小商小贩拉客强卖，出租车不守交通规则随意乱停、强行拉客，小游艇无序揽客，非法营运车辆抢客等乱象破坏了青岛形象。

（十一）部分市政设施建成后不能及时移交。部分污水管网工程，无法纳入正规的养护管理范畴，工程投资效益无法有效发挥，一定程度影响公共安全、城市管理和城市整体形象。

（十二）垃圾、污泥处置能力不足。小涧西生活垃圾园区综合处置能力不足，给当地环境、经济发展和社会稳定造成一定的不利影响。市内三区污水处理厂污泥处置能力不足，导致污泥出现二次污染的隐患。

二、问题原因

（一）体制机制不够完善。对城市管理重要性的认识还没有完全到位，对城市管理缺少系统性设计。主要表现在：一是统筹力度不够。市级层面统筹协调的机制尚不够健全，在制定城市发展规划时，围绕产业布局、经济发展考虑的多，对基础设施、公共服务配套设施的规划建设等问题缺乏全面科学的论证，环境容量和城市综合承载能力作为确定城市定位和规模的基本依据考虑的不充分。生态保护与改善民生的关系问题，城市发展与老城区改造的关系问题，垃圾处置、污水处理及中水利用等问题，矛盾逐渐显现。二是规划、建设、管理衔接不够。“规建管并举、重在管理”尚未真正落到实处，新区开发建设、旧城改造项目在规划编制或建设环节未能充分考虑后续管理环节可能出现的困难和问题，导致集贸市场、公厕、停车场、洗车场、公共绿地及生活垃圾中转站（点）、建筑垃圾消纳场所等公共设施总量不足、标准不够、布局也不尽合理。三是考核作用发挥不明显。城市管理工作事关民生福祉、事关城市形象，但是在社会经济发展综合评价和领导干部政绩考核体系中比重不足，造成实际工作中仍然存在“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”的现象，主动谋划少，被动应付多，管理方式粗放，突击性多，不能实现常态长效。尽管城管部门对区（市）、街道实施了量化考核和登报公示，但由于配套保障措施不到位，问责追责机制未建立，其发挥的作用也逐渐弱化。

（二）职责边界不够清晰。城市管理体制机制改革还没有完全到位，职责界线尚不清晰。一是部门职责有交叉。城市管理是个庞杂的系统工程，不是城管部门一家的事情，很多工作需要多部门协调配合。实际工作中时常出现“缺位”或“越位”现象，特别是职责有交叉时，便会出现“都该管、都不管”的现象。如，户外广告的设置、集贸市场的管理、静态交通秩序管理以及河道、海岸线的环境治理等事项，均涉及多个职能部门，工作职责多层次交叉。再如，受历史遗留问题、接收主体职能变化、政府职能部门合并、管理体制衔接不畅等客观因素影响，以及部门之间、市级与区级之间、区之间存在责任边界不清问题，导致部分基础设施建成后不能及时移交、有效发挥作用。二是综合执法力度不够。城管综合执法体制改革过程中，职能调整还没有彻底到位。尤其在街道办事处一级，经费、人员编制及权限不能及时到位，尤其是专业性要求相对高的岗位，人才较少，导致城管执法效率降低。三是执法缺少技术、管理等支持。有的事项行政处罚权相对集中到城市管理行政执法部门，但相关执法力量和技术人员、机构、设备等技术管理支持没能及时跟进，或者相关执法和专业技术人员素质达不到相关要求，影响了执法效能。

（三）城市管理方式滞后。城市发展进入新的发展时期，工作重心由大规模开发建设逐渐转为对城市空间资源、公共秩序、运行环境的管理以及为城市居民宜居宜业提供服务保障，目前我市的城市管理工作还没有完全适应这种变化。一是人性化服务欠缺。人性化的制度设计还不健全，交通拥堵、拉链马路、工地噪音等问题，造成群众和管理部门之间的矛盾，影响了政府形象，亟待系统治理。疏导性的管理方法研究还不够，在矛盾最为尖锐的乱搭乱建、占路市场、游商浮贩、市场冒市、露天烧烤、停车乱等市容秩序管控方面，局限于“劝”、“撵”、“扣”、“罚”的执法管理，只能奏效一时，且易引发冲突甚至群体性事件，没有走出“整治－反弹－再整治－再反弹”的怪圈，缺乏管理与服务并举的治本之策。二是智慧化程度不高。在各类工地、水环境、空气环境、广告招牌、占道停车、渣土撒漏等监管方面，在噪声、油烟、污水排放及空气质量监测与防控方面，在停车泊位等资源共享方面，信息化手段运用还不充分，智能化程度还有待提高，各类信息资源整合共享不够，信息技术运用领域还需拓宽、深度还需加强。三是社会化参与不够。目前我市城市管理主要还是“政府负责、财政拿钱”的传统模式，经济、法律和宣传教育等综合方式运用不够，资金投入渠道相对单一，社会公众参与城市管理的自觉性和主动性不够，主人翁意识不够强，舆论对城市管理的宣传广度、深度有待拓展。

要深入贯彻落实中央城市工作会议精神和习总书记关于城市管理工作的重要讲话精神，牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。学习借鉴先进城市经验，坚持以人民为中心，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题。围绕宜居幸福创新型现代化国际城市的发展定位，通盘谋划城市管理工作。综合运用考核评比、奖罚等激励手段，调动区市、街道、社区积极性，落实属地责任。强化城市“人性化、法治化、智慧化、精细化、常态化”管理，全面提升城市综合管理和综合执法水平，着力塑造环境卫生洁净、市政设施完好、城市立面清爽、市容秩序规范的城市管理品质，向全省第一、全国一流、国际先进的目标迈进。

（一）推动管控管制向主动服务转变，提升“人性化”管理水平。牢固树立为人民管理城市的思想，落实惠民和便民措施，以群众满意为标准，切实解决社会各界最关心、最直接、最现实的问题。积极培育城市管理体系中的多元主体，运用法律规范、道德约束、行政管理、舆论引导等手段，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决实际问题，逐步形成城市管理全民参与、共创共享的良好局面。强化前端规划建设环节的基础设施源头配套，综合运用规划引导、市场运作、商户自治等方式，疏堵结合，有效解决占道经营、市场冒市、游商浮贩等诸多管理难题，有效避免停车难、停车乱、乱搭乱建、杆桩亭体杂乱等市容秩序乱象。

（二）推动传统方式治理向现代法治转变，提升“法治化”管理水平。推进立法立规，重点加快城市综合管理、综合执法方面立法，健全支撑城市管理转型升级的法规政策体系，在深入推进市容和环境卫生管理立法工作的基础上，进一步研究梳理城市管理方面的其他地方性法规，及时做好“立、改、废”工作。严格依法行政，深入推进城市管理和执法体制改革，创新执法监督工作机制，规范行政处罚程序，加强司法衔接，提高城管执法效能，对影响城市形象的不良现象务必采取高压态势，严抓严管，该拆除的要坚决拆除，该取缔的要坚决取缔，该固守的要严防死守。加强执法人员法律和业务培训，提高执法人员素质和能力。加大城市管理法律法规宣传力度，借助各类媒体的力量，充分彰显党和政府依法治理城市的决心和意志，充分发挥典型的模范引领作用，使城市管理全民法治观念深入人心，在全社会形成维护城市现象、人人参与管理的良好氛围。

（三）推动经验型管理方式向智能管理转变，提升“智慧化”管理水平。加快智慧城市建设，打破信息孤岛和数据分割，促进大数据、物联网、云计算等新一代信息技术与城市管理服务融合，发展民生服务智慧应用，提升城市治理能力和服务水平。加强城市管理数字化平台建设和功能整合，延伸覆盖区域，扩大应用领域，建设综合性城市管理数据库，通过大数据开放、信息共享和集成应用，推动形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理”的城市管理新模式。

（四）推动简单粗放向科学精细转变，提升“精细化”管理水平。按照习总书记提出的“城市管理应该像绣花一样精细”的要求。坚持“疏堵结合、惩防并举、标本兼治”，统筹生态、生产、生活三大布局，统筹空间、规模、产业三大结构，建立城市发展统筹协调机制，坚持高起点定位、高水平规划、高质量建设、高效能管理，系统推进产业发展与空间规划、城市建设、城市管理的协调发展，形成“规、建、管”并举、相互衔接的城市管理体系。要结合市容和环境卫生管理立法工作的推进，编制与之配套的全市城市管理系列标准和规范，明晰城市综合管理各项内容的行业标准，对路牌、门头牌匾广告设置等严格规范。推动城市管理重心下移、职责下沉，深化街道、社区网格化管理，全面推行分级分类管理，提升城市管理效能，对卫生死角等脏乱差问题责任到区市、街道，直至到具体人。

（五）推动突击整治向常态长效转变，提升“常态化”管理水平。进一步深化城市管理体制机制改革，着力解决城市管理领域长期存在的管理权属不清、管理不到位、责任不落实等状况，系统梳理管理事项，明确“任务清单”和“责任清单”。建立市级统筹协调机制，明确和强化市、区两级政府的城市管理工作重点，理顺条块之间、部门之间的关系，明晰层级职责和部门职责，建立健全市政基础设施工程竣工移交管理机制，加快推进尚未移交工程设施的移交工作。健全市、区两级常态化监督考评机制，严格落实奖惩制度，强化对考评结果的运用，建立问责追责机制，层层传导压力，像钉钉子一样把城市管理各项工作落到实处。